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关于国家自然科学基金绩效评估的思考
关于国家自然科学基金绩效评估的思考
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    中图分类号:F224.5 文献标识码:A 文章编号:1000-2995(2004)04-006-0001
    自20世纪50年代起,以美国为代表的经济合作与发展组织(OECD)国家陆续建立了以同行评议制为核心的政府资助科学研究(尤其是基础科学)的机制,并不断加大对广泛的基础科学范围内竞争性研究的支持力度,为科学事业的持续健康发展奠定了强大而坚实的基础,同时也提高了科学研究解决社会经济等重大问题的能力。然而最近十余年来,各国政府的科技政策环境经历了重大变化,面对各国经济竞争的加剧和对科学的巨额投资,公众要求说明公共资金使用效益与效率的呼声日益高涨。[1]政府通过与科学界的磋商与合作,成功地将以目标-结果管理为中心的绩效管理这一新的模式引入科研资助及管理活动中,又一次赢得了公众的信任。[2]在科技政策经历变化的这两个阶段里,对科学研究的评价——第一阶段是事前评价,第二阶段是事后评价(即绩效评估)——扮演了重要角色,政府资助机构通过公正合理的评价取信于科学界与公众,既推动了自身的发展,也为科学发展创造了良好的环境。
    我国科学基金制的建立与国家自然科学基金委员会(简称为自然科学基金会)的成立是我国科技体制改革的重大举措,是我国在从计划经济向市场经济转型过程中将竞争机制引入科学研究及其管理的具体实践,也是政府对科学事业的管理迈向国际化的重要一步。经过十余年的发展,自然科学基金会不仅在提高我国科研整体水平与能力方面取得了骄人的成绩,而且在科研管理方面不断探索,积累了大量的宝贵经验,尤其是规范而严谨的同行评议制的引入与改进,保证了科学基金资助工作的公正性和合理性,更为各级相关部门和机构的科研管理活动起到了积极的示范作用。近年来,随着“科教兴国”战略的实施和政府对科学研究的投入大幅度增加,如何通过有效的管理手段鼓励创新,发挥对科研活动的正确导向作用,以及提高科研投入的使用效益与效率等问题,同样也成为我国政府和科学界共同面临的新挑战。在成功地引入同行评议制开展科研活动的事前评价之后,我国能否借鉴国外普遍采用的绩效评估方法以进一步改进转型中的科研管理?对科学研究开展绩效评估的目的与原则是什么?对科学研究、尤其是基础研究开展绩效评估存在的困难和可能出现的问题有哪些?政府资助科学研究的机构实行绩效评估应包括哪些内容?相互之间的关系与结构怎样?本文试图结合对上述问题的分析和探讨,围绕国家自然科学基金绩效评估工作,展开我们的思考。
      1 国家自然科学基金绩效评估的基本问题
    1.1 绩效评估的作用与意义
    近年来,随着国际上科学研究绩效评估之风的兴起,绩效评估在我国科学界和科研管理部门也引起了普遍关注,特别是随着我国政府对科学研究投入的不断加大以及科学研究的竞争加剧,要求引入绩效评估这一已被国外经验证明行之有效的科研管理手段的迫切性也日益增强。但由于我国科学研究绩效评估尚处于起步阶段,缺乏一定的规范与适当的制度保证,尽管已经开展的评估活动增强了科学家的责任感和竞争意识,对提高科研产出和研究质量产生了积极作用,但少数不恰当的评估也给科研带来了一定的负面影响,甚至助长了急功近利和浮躁的倾向,不利于我国科学事业的持续健康发展。[3]因此,无论是与深化我国科技体制改革和改进科研管理的迫切要求相比,还是从推动科学事业发展的根本目的出发,我国绩效评估的工作水平都有待提高,绩效评估的作用尚待进一步发挥。
    自然科学基金会肩负着推动我国基础科学健康发展的重要职责,开展科学合理的绩效评估不仅是其行使自身管理职能和提高管理水平的重要手段之一,而且将对全国科学界产生积极的引导与示范作用。2003年5月,科技部联合教育部、自然科学基金会等五部委发布了《关于改进我国科学技术评价工作的决定》,要求各级相关管理部门必须从科学发展的大局出发,“采取切实有效的措施,尽快解决当前科学技术评价工作中的主要问题,扭转各种不良风气和行为”,建立健全评价制度,制定改进评价工作的具体办法和措施,加强对评价工作的管理。因此,自然科学基金会在进一步改进与完善以同行评议为核心的事前评价工作的同时,还应充分借鉴国外的有益经验,着手建立和运行规范的绩效评估制度,逐步向以目标-结果管理为中心的新的管理模式过渡。
    1.2 绩效评估的目的与原则
    绩效评估是科研管理的重要手段之一,开展国家自然科学基金绩效评估的根本目的在于提升科学基金的管理水平,提高科学基金的使用效率,增强政府和公众对科学基金工作的了解与信任。根据绩效评估的具体目标指向(如科学家、科学基金管理部门和管理人员、政府部门与公众等),可将科学基金绩效评估的目的归纳为如下几个方面:(1)激励科学家参与科研资源的合理竞争,通过竞争有利于鼓励科学创新,有利于优秀科研人才脱颖而出,有利于优化科学资源配置;(2)推动科学基金管理部门制定切实有效的发展战略和工作目标,提高科学基金管理水平;(3)帮助科学基金管理人员了解我国基础科学发展的整体水平与方向,为调整学科布局和制定学科资助政策提供科学依据;(4)通过公布绩效评估结果,提高科学基金资助成果的显示度和影响力,让公众和政府有关部门了解科学基金的成绩和作用,理解和支持科学基金工作。
    开展国家自然科学基金绩效评估应坚持的基本原则可有以下几项:(1)实效性原则:充分体现绩效评估的目的,紧密围绕科学基金工作的总体战略,与科学基金的管理工作有机结合,切实发挥评估的作用;(2)科学性原则:根据具体的评估目的与对象,建立相应的科学合理的评估指标体系,综合运用多种评估方法,正确处理定性与定量评估的关系,正确处理研究产出量与质的关系;(3)公正性原则:保证评估标准、评估方法和评估过程的公开、公平、公正,在适当范围内公开评估结果,维护被评人员与机构的知情权和申诉权;(4)国际性原则:借鉴国际通用的评估方法,吸收国际同行参与评估活动,逐步与国际接轨;(5)简捷性原则:选择简单易行的评估方法,简化评估程序,减轻评估对象负担,降低评估成本。
    1.3 绩效评估的层次与内容
    根据目标-结果管理的模式,国家自然科学基金绩效评估主要考察评估对象预设目标的执行和完成情况,以及科学研究的产出及其影响。以美国国家科学基金会(NSF)的为例,绩效评估可分层次进行,每一层次的评估有不同的目标、对象和组织方式,评估对象主要是科学基金政策与管理活动,而且,较宏观层次的评估总是以较微观的评估为基础。例如,对NSF的整体绩效评估,通常由国家科学委员会(NSF的决策机构)、白宫和国会每年结合NSF预算的提出与审批进行;各科学局层次的评估由各局的咨询委员会承担,评估内容是各局的资助动议及预算;各科学处或资助计划层次的评估由外部人员组成的访问专家委员会承担,评估各处或计划的同行评议过程以及资助结果;对项目层次的评估虽然没有专门组织,但也采取非正式的形式,通过对项目受资助者再次提出申请时的业绩评估、项目年度进展报告审查、到受资助者所在研究单位的实地走访等方式,对具体项目进行评估。[4]
    由于我国的绩效评估尚处于探索阶段,国家自然科学基金绩效评估在短时期内还不可能像美国NSF那样全面展开,但至少也可分为宏观与微观两级实施。宏观评估包括对自然科学基金会的整体运行与资助状况、各类资助计划和类型(重大研究计划、人才计划等和重大项目、重点项目、小额预研项目等)、学科领域资助活动及结果以及根据特定需要开展的其他评估,由自然科学基金会责成相关职能局组织实施,从整体和较宏观的层面考察国家自然科学基金的使用效益与效率,适时调整资助政策和改进管理工作;微观评估主要由科学部组织实施,评估对象包括各类受资助的单个项目、国家杰出青年科学基金获得者、创新研究群体和其他受资助对象,考察受资助对象的绩效,提高受资助者的责任感和履约意识,改进和完善资助活动的具体管理工作。微观评估的主体以科学家为主,而宏观评估除了有科学家参与,还应吸收来自外部的科技政策与管理专家参加。
      2 国家自然科学基金绩效评估应注意的若干问题
    对科学研究的绩效评估是政策导向性很强的一项工作,评估标准的确定、指标的选择以及权重的设定等直接影响到评估活动的结果,并对科学家的行为产生影响。美国的科技评估专家曾指出,如果《政府绩效与结果法案》(GPRA)在基础研究的资助机构应用不当,不仅不能客观了解其资助的结果,最糟糕的是,将引导科学家开展“安全的、易取得短期成果的、低风险的研究”。[5]针对科学研究、尤其是基础研究的绩效评估活动是否可行、如果可行应如何开展等问题,我国科学界和科研管理部门也已展开了大量的讨论,并就如何看待研究结果的质与量、如何运用定量指标等评估的具体问题,产生了激烈的争论,这也从一个侧面说明开展基础科学的绩效评估的确是一个复杂的问题。我们认为,开展国家自然科学基金绩效评估,应该注意以下几个方面的问题。
    2.1 充分注重基础研究的特点
    在我国关于科学研究绩效评估的讨论中,涉及到一个最根本的问题,就是基础研究及其资助结果能否进行评估。因为基础研究具有长期性、积累性、不确定性等特点,重大突破产生的时机和发展方向是无法预测的,研究成果中最重要的方面也难以仅仅用定量的指标来衡量。而且,科学家的研究成果得到同行承认会有一定的滞后期,并往往不是在某一个资助机构的单独支持下完成的,因此,科学界对基础研究进行绩效评估的可行性一直存有疑虑。但各国的评估实践证明,正确使用评估手段对科学研究确实起到了促进作用。不过,在对科学研究进行绩效评估时,应充分考虑基础研究的复杂特性,根据评估的目的与对象,运用多种评估方法,既可采用文献计量等定量方法,又可采用定性指标、描述性文字、案例分析、国际比较、突出成绩的举例等多种定性方法,从多方面进行综合评估。
    2.2 处理好宏观与微观评估的关系
    评估工作不是简单地对所资助的科研结果进行评判,而是通过对资助结果的考察来改进资助政策与管理水平,以促进科研出成果、出人才。因此,国家自然科学基金绩效评估的重点应放在对资助政策与科学基金管理工作的评估方面,针对受资助项目的评估也应主要以研究领域或项目群为单元,而不是局限于对单个具体项目的评估。如前所述,如果把对科学基金工作的整体评估、或至少是在计划与项目群层次上的评估视为宏观评估的话,则可把对单个项目的验收评估视为微观评估。
    从已有的评估实践来看,微观评估的对象一般都是单个项目,难以用单一的定量指标对研究的质量进行衡量,况且单个项目量大面广,全部组织评估成本太高,所以,这类评估宜以规范的验收结题方式进行。微观评估不仅是科学基金管理不可缺少的环节,同时也构成了对项目层次上相关数据的采集、认证和整理的重要组成部分,是直接为改进决策与管理服务的宏观评估的基础。两种评估的功能、作用和评估内容、方式等都不相同,要做好国家自然科学基金绩效评估工作,应正确处理宏观评估与微观评估的关系。
    2.3 处理好定性与定量评估的关系
    基础研究的绩效评估最主要的方法有两类,一是定性方法,主要是同行评议;二是定量方法,主要是文献计量学方法,如对SCI统计数据的使用。这两类方法都各有其优势和局限,如果运用不当,就会对科研活动造成不利影响,甚至产生误导作用。研究表明,定性的同行评议是评价基础研究质量的最重要的方法,但这种方法的有效运用取决于高质量的同行专家系统,即专家的学术水平和评估工作的独立性至关重要。而目前在我国,由于真正的同行专家资源往往相对短缺,以及有时在一些评估中掺入了非科学因素,因而损害了同行评议的有效性,导致了评估中走向另一个极端——过分倚重定量(如SCI)方法的现象。其结果带来了许多问题,如科学研究中的以量代质、急功近利、学风浮躁等,严重妨碍了原始性创新成果的产生。从宏观方面来看,科学研究的质与量之间确实存在一定的依存关系,没有一定的数量积累,就难以出现高质量的研究成果;但仅有大量的研究成果并不代表有高水平的研究。因此,在国家自然科学基金绩效评估中应充分考虑研究的质与量关系、评估中的定性与定量关系,必须确立“质重于量”的评估理念,坚持以定性方法为基础,以定量方法为补充,定量统计作为定性结论的依据。
    2.4 适当考虑不同类型科学研究的性质及其产出与影响的特点
    国家自然科学基金资助的研究领域覆盖了自然科学、工程学和管理科学的绝大多数学科,既有基础研究,也有部分应用研究,既有理论探索,也有实验方法的重大创新,而这些不同类型研究的产出方式及影响都不尽相同。绩效评估应适当考虑不同类型科学研究的性质,根据评估对象的研究类型,选择与之相适应的评估方式与指标。例如:基础研究和应用基础研究在产出和影响等方面的评估方法和指标应有不同,并对不同的指标赋予不同的权重。在评估基础研究项目时,其产出以出版物为主,其影响可以论文的收录与引用、国际学术会议的邀请报告等为主,其对人才培养的贡献可考察基于该项目研究的科研团队建设和人才培养,主要包括博士生、硕士生的培养;而在评估应用基础研究项目时,其产出除了论文等指标以外,发明专利应是更为重要的指标。研究结果的影响主要可通过其研究工作的延伸来体现,如在该项目执行期间或完成以后,以此项研究为基础,使研究工作向“下游”转移和争取“横向”合作的程度,如进入其他的国家级重点科技计划、争取到企业的资金投入等,据此判断该项目研究的应用价值。在评估该项目对人才培养方面的贡献时,除了考察研究生培养、科研团队建设,还应考察该项目在培养产业界相关领域的研究人员方面所起的作用,等等。
      3 国家自然科学基金绩效评估的制度化建设
    总体来看,国家自然科学基金绩效评估工作还处于探索与规范阶段,要使绩效评估工作真正达到规范化和制度化,还要付出大量的努力,尤其是需要从推动源头创新和营造科学研究良好环境的战略高度,对绩效评估工作予以充分重视。就目前的情况看,应从明确评估对象、完善评估程序、规范评估方法入手,以建立健全评估支撑系统为契机,在规范微观评估的同时加强宏观评估,将绩效评估与政策和战略制定工作相结合,推动绩效评估的制度化建设。
    3.1 规范微观评估,加强宏观评估
    微观层次上的国家自然科学基金绩效评估已开展多年,例如,根据项目管理办法对重点项目和重大项目等的结题验收与评估属绩效评估;对面上项目的绩效评估虽然在管理办法中没有明确规定,但多数科学部都在结题报告的基础上,对面上项目进行了不同程度的评估,有的还组织专家组开展专门评估。总地来说,这些评估的效果是积极的,但对一些评估的时限、评估的指标等问题仍然可以深入探讨,特别是深入总结成功的经验,对进一步规范微观评估具有现实意义。
    微观评估的对象主要是受资助者,不直接涉及科学基金的政策与管理,而宏观评估则往往直接针对科学基金的政策与管理,或直接为政策的制定与调整服务,如对科学基金资助政策及实施的评估,对项目类型运行和资助状况的评估,对学科领域资助结果与政策的评估,乃至对科学基金整体资助绩效的评估等。目前,此类评估在自然科学基金会的开展还非常有限,如政策局曾以软课题的方式支持过几项研究,如“‘八五’期间物理与化学领域国家自然科学基金重点项目与国际热点吻合程度的研究”以及“‘九五’优先资助领域实施情况调研”。我们认为,对于了解科学基金的整体绩效而言,对学科领域的绩效评估可能具有重要的基础性意义。因为学科领域既是量大面广的面上项目的基本集合单元,又是科学基金资助与管理的基本单位,要推动科学基金的整体绩效评估,首先要开展学科领域层面上的绩效评估工作。
    学科领域绩效状况可从两个方面考察:一是从纵横两个向度考察对资助结果及其产生的影响——“纵向”反映受资助学科领域研究水平与研究能力的提高、研究队伍的建设与发展以及人才培养、国际合作状况等;“横向”反映该学科领域的研究在国际上的地位和影响,如有必要,还应反映其为国家社会经济发展的贡献等;二是以评估过程和评估结果为基础考察资助政策与管理水平,包括资助方向、鼓励领域的确定、资助项目和人才的布局、评审工作的组织、项目管理等。学科领域评估的作用将体现在以下四个方面:(1)考察科学基金学科领域资助工作的整体绩效;(2)增进对学科走势的了解,推动服务于科学基金资助工作的学科发展战略研究;(3)调整学科资助政策,提高科学基金管理水平;(4)推动我国基础研究方面的基础数据积累。基于此,此项工作现应尽快进入试点阶段。
    3.2 建立健全绩效评估的支撑系统
    国家自然科学基金各类项目的申请、进展与结题材料等信息构成了绩效评估活动重要的支撑系统之一,因此,要重视这些基础数据的收集与积累,尽快规范受资助研究成果数据的采集和认证,促进数据共享,推动网络化建设,为绩效评估的科学性与可行性奠定可靠的基础。与此同时,良好的评估专家库与规范的绩效评估中介机构也是评估工作支撑系统的另一重要组成部分。自然科学基金会在过去十多年的同行评议工作中已建立起了一支可以信赖的专家队伍,成为科学基金工作科学性、公正性的有力保障,绩效评估工作仍然要继续依靠专家,充分发挥科学家群体的作用。由于有组织的、正式的绩效评估工作多在宏观层次上展开,因此,绩效评估专家应以具有战略眼光的学术带头人为主。在对学科领域资助绩效进行国际比较时,还应聘请海外专家;在对应用基础研究领域进行评估时,应聘请产业界的高级研发专家;在评估科学基金资助政策和管理时,应聘请管理专家参加。总之,评估专家库的建设可以现有的同行评议专家库为基础,针对不同的评估目的,选取不同领域和专长的专家,包括海外专家,逐步建立健全绩效评估专家库。
    3.3 结合政策与战略制定开展绩效评估工作
    从国外的绩效评估实践来看,将评估与政策和战略制定工作相结合,特别是与预算的申报与审批过程相结合,提升了绩效评估的法律效力,将评估工作纳入了日常化、规范化和制度化的轨道,也避免了评估的随意性和可能出现的不公正。如美国NSF的绩效评估在GPRA的框架下进行,各层次的评估依循一定的程序和准则开展,绩效评估与战略计划相互呼应,构成有机的整体。澳大利亚研究理事会(ARC)的绩效评估也是如此,甚至在制定战略计划中就给每一项目标设定可量度的绩效指标,以为将来的评估创造便利。[6]近年来尽管我国的科学界和科研管理机构先后开展了一些绩效评估,但评估的方法、机制与程序尚不规范,甚至评估目的有时也不确定,给评估工作及其结果带来许多问题,实现制度化的绩效评估更未提上议事日程。随着我国财政制度改革和科技体制改革的深入,在未来预算制的实施中绩效评估将起到重要作用。自然科学基金会作为国家率先试点实行预算制的政府机构,应更好地利用这一有利条件,逐步将绩效评估引入政策与战略制定以及预算申报的工作中,通过绩效评估的制度化促进决策和管理的公开化与科学化,同时扩大科学基金工作的影响,为科学基金的进一步发展创造条件。
    收稿日期:2科研管理京1~6N1科技管理龚旭/赵学文/李晓轩/刘细文20042004国家自然科学基金的设立、运行与发展,是我国在从计划经济向市场经济转型过程中将竞争机制引入科学研究及其管理的具体实践,也是政府对科学事业的管理迈向国际化的重要一步。科学基金管理在成功地引入了同行评议制度开展事前评价之后,能否再次引入国外普遍采用的绩效评估方法以开展科技基金的事后评价?本文从国家自然科学基金绩效评估的作用、原则、层次等基本问题出发,对相关问题进行了思考。科学研究/绩效评估/国家自然科学基金
    Scientific research/performance evaluation/National Natural Sciene Fund  Gong Xu 1,Zhao Xue-wen 1,Li Xiao-xuan 2,Liu Xi-wen 3
  (1.Bureau of Policy,National Natural Science Foundation of China,Beijing 100085,China;2.Evaluation Research Center,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100080,China;3.Library of Chinese Academy of Sciences,Beijing 100080,China)Peer review system as an ante evaluation tool,which was introduced successfully from developed countries with the establishment of the National Natural Science Fund in early 1980s,plays an important role in the operation and development of the National Natural Science Foundation of China(NSFC).When performance evaluation has become more and more important and popular for research management in OECD countries and some developing countries in last two decades,can it be also applied in R&D policy-making and funding system during socio-economic transformation of China?The paper discusses issues related with performance evaluation at NSFC and gives some suggestions.龚旭(1965-01),女(汉),重庆人,国家自然科学基金委员会政策局。研究方向:科技政策与科技管理。国家自然科学基金委员会政策局,北京,100085
    赵学文 国家自然科学基金委员会政策局,北京,100085
    李晓轩 中国科学院评估研究中心,北京,100080
    刘细文 中国科学院文献情报中心,北京,100080 作者:科研管理京1~6N1科技管理龚旭/赵学文/李晓轩/刘细文20042004国家自然科学基金的设立、运行与发展,是我国在从计划经济向市场经济转型过程中将竞争机制引入科学研究及其管理的具体实践,也是政府对科学事业的管理迈向国际化的重要一步。科学基金管理在成功地引入了同行评议制度开展事前评价之后,能否再次引入国外普遍采用的绩效评估方法以开展科技基金的事后评价?本文从国家自然科学基金绩效评估的作用、原则、层次等基本问题出发,对相关问题进行了思考。科学研究/绩效评估/国家自然科学基金
    Scientific research/performance evaluation/National Natural Sciene Fund
2013-09-10 21:33

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