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信用的基础是制度
信用的基础是制度
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  当政府的最高领导人将“民无信不立”挂上口头时,我们知道,我们社会对信用问题的共识达到了空前的高度。这既是重建信用社会的起点,又隐藏着某些盲点。正是因为政府对信用来说至关重要,当政府开始重视信用时,我们有理由感到乐观。然而,如果政府强调信用的言词只是针对别人,而没有意识到它自身对信用应该承担的责任,我们最好还是对信用社会的前景慎重一些。
  我们大多数中国人从小就知道“千金一笑”的故事,它再形象不过地说明了为什么政府是社会信用的最关键因素。无论是现代共和国,还是古代君主制,政府的出现最终是为了解决公共物品的问题。然而从政府诞生那天起,也就存在着政府及其官员的目标与社会目标的分歧;并且由于政府垄断着暴力,它很容易单方面地破坏合约,以损害社会的利益为代价而获取自己的利益,并不受任何惩罚。当周幽王点燃烽火戏弄诸侯(即损害社会利益)时,是为了博得褒姒嫣然一笑(即获得自己的利益);对于周天子,诸侯们无可奈何(即政府不好制约);结果是诸侯们不再相信烽火传递的是真实的信息(即社会信用的丧失)。
  我国现代以来的特定历史,又使政府信用问题更为突出。尽管我们社会二十多年来迅速地转变为一个市场经济的社会,但计划经济给我们留下的重要精神遗产——不守信用,仍影响着人们的经济行为。所谓计划经济,就是中央计划当局制订经济计划,然后强制性地让全社会执行。因此,在计划经济中,人与人之间的主要经济关系是命令和服从的关系,而几乎不存在平等人之间的合约关系。在这种关系中的“命令”一方,如计划当局或主管部门,无须信守承诺,因为它们就代表“计划”。事实上,在计划经济时期,人们很少能看到“严肃的”计划,这与技术和信用因素有关,计划者们认为他们有权力更改计划也是重要的文化背景;因此,“计划赶不上变化,变化赶不上领导的一句话”。
  从结构和职能上看,今天的政府部门已经从计划经济中脱胎换骨了,但其文化遗产却不那么容易抛掉,以致今天我国社会信用的瓦解,是政府部门有意无意造成的。当政府部门在改变制度和政策方面权力过大,并且还沿袭着计划经济的“命令”传统时,它们的许多行为从广义看就是对信用本身的破坏,尽管政府有时是出于好意,并且大多数人没有意识到这一点。例如:
  在市场经济制度已经基本形成的今天,过于轻易地为了技术性目的而改变基本经济制度。如前几年“对农村流通体制的改革”,实际上是为了财政目的而破坏了已经形成的农村市场制度;
  不经过正当程序,自我授权,任意增加管制内容。如许多地方层出不穷的审批制度;
  为了政府部门自身的功利目的,而频繁地改变政策;或者在制定和改变政策时,不能做审慎全面的考虑,朝令夕改,出尔反尔;
  在改变政策时,政府部门往往不顾及已有政策对经济当事人承担的义务,从而给他们带来直接的损害。一个突出的例子,是1999年夏天,政府部门突然宣布放开棉花价格;这显然是由于当时市场价已低于政府收购价,而在此前的春天农民早已按照政府收购价做出耕种多少的决策;
  财政不透明,很难取信于社会;
  有些政府部门故意隐瞒真实信息,如前几年有些地方政府竟然操纵天气预报隐瞒真实温度;甚至制造虚假信息,如一些地方政府直接插手伪造上市公司的财务信息;
  更有些政府部门竟直接违反经济活动中的合约,我记得有一个城市政府拒不偿还银行贷款,还美其名曰“不当李鸿章”。等等。
  社会信用一般有两个来源,一个是民间社区,一个是政府。民间社区靠的是人与人之间的互相熟悉,而政府则依赖于它的规模和强制力。记得希克斯曾说,政府发行货币的信用取决于政府是否愿意接受这些货币作为税收;保罗·肯尼迪在其《大国的兴衰》中亦指出,西方信用制度发源于政府公债形成的市场。反过来说,一旦政府不守信用,它对社会信用的损害是致命的。因为不仅靠政府保证的信用发展不起来,民间信用也将遭受摧残。因为民间信用一定要依赖于一个法律环境,而这个环境要由政府来提供。所以,重视政府信用,把它作为社会信用的关键因素,早已为人们所认知。商鞅变法,从“立木为信”开始;孔子讲“民无信不立”时,“信”是优先于“兵”和“食”的重要的治国要素,指的是民众若无政府的信用则无以依凭;都是在强调政府信用。
  政府信用的最为基础的部分,是制度信用。仿照个人间的合约关系,在市场经济中政府是社会同意的产物。从立法程序看,由人大立法确立的基本制度,本身就是社会合约;行政机构制定政策的权力,来源于立法机构的授权,因而间接地也受社会合约的约束。制度的稳定性和政策的可预期性,是广义社会信用的基础。因为这使人们有长期稳定的预期。曼瑟·奥尔森在其着名的论文“独裁、民主与发展”中说道,有了长期预期,才会有长期投资。后者是近代经济发展的重要形式。制度的稳定性取决于产生和改进制度的立法程序是否得到遵守,政策的可预期性则依赖于能否制约制定政策的人。因此,在我国,重建社会信用的关键,是宪政建设。即对政府在改变制度和政策方面的权力作出严格限定,建立起针对政策损害的行政诉讼制度,迫使政府部门在改变政策时考虑受影响的当事人的利益,从而谨慎从事。除了外在的制度,政府部门的人应该建立起信守承诺的自律意识,将每一项政策看作是对社会的承诺。
  周幽王终因丧失了诸侯们的信任,自己丢了性命,也导致了西周的灭亡。不能取信于民的政府最终要丧失合法性基础。然而,尽管从长期看,信守承诺符合政府自身的利益,但由于政府是由自然人组成的,任何个人或局部都会以政府的信用为代价,换取自己的暂时的利益。不容否认的是,较短的任期是许多政府官员采取短期行为的重要原因,他们往往为了追求可以看得见的政绩而违背对社会的承诺。然而如果我们将信用看作是最有价值的政绩的话,并把这一理念制度化,信用将会成为每一位离职官员的政绩纪念碑。
改革内参京15~17MF1体制改革盛洪20022002●计划经济给我们留下的重要精神遗产——不守信用,仍影响着人们的经济行为。  ●当政府开始重视信用时,我们有理由感到乐观。如果强调信用的言词只针对别人,我们最好还是对信用社会的前景慎重一些。 作者:改革内参京15~17MF1体制改革盛洪20022002●计划经济给我们留下的重要精神遗产——不守信用,仍影响着人们的经济行为。  ●当政府开始重视信用时,我们有理由感到乐观。如果强调信用的言词只针对别人,我们最好还是对信用社会的前景慎重一些。
2013-09-10 21:33

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