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论产业结构优化中的政府经济职能
论产业结构优化中的政府经济职能
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  经济结构战略性调整是我国“十五”计划经济发展的主线,其中产业结构优化,提高产业 竞争力是经济结构调整的核心内容之一,是应对入世和经济全球化挑战的必然选择。本文以 产业结构优化中如何有效发挥政府职能作为切入点,就其所涉及的相关问题展开分析并作进 一步的思考。
  一、产业结构优化过程中政府介入的必要性
  按照市场经济发展的要求,企业应该成为产业结构优化的主体,市场机制在社会资源配置 中发挥着基础性作用。但是,这并不意味着政府在产业调整中无所作为,尤其在我国,作为 一个在历史传统、现实体制、人口规模等方面都有着特殊性的最大发展中国家,单纯依靠市 场机制的作用实现产业结构优化显然脱离了实际,因此政府必须积极介入并加快推进产业结 构优化的进程。
  首先,我国市场经济体制尚未最终建立,市场体系和市场功能尚不健全,市场机制不够完 善,市场价格讯号还不能灵敏准确地反映市场供求变化,市场经济秩序仍然比较混乱无序。 在这种状况下,市场机制难以对产业结构优化起有效调节作用。
  其次,市场经济中市场本身存在着缺陷和失灵之处,主要体现在市场逐利性、短期行为性 以及垄断、外部性、公共产品及不完全信息等。这种由于市场固有的内在弱点导致了经济效 率和社会福利的损失,对于产业结构升级和合理化也会产生不利影响。
  第三,我国是一个有着特殊国情的最大发展中国家,发展中国家在世界经济中处于不合理 的分工体系和被剥夺的地位,并且本国经济基础薄弱,经济结构问题较为突出,技术相对落 后,这些都客观决定着本国经济发展带有明显的赶超性质,面临尽快增强民族产业竞争力, 适当保护和促进本国幼小产业发展的任务。
  第四,加入WTO与国际经济接轨,增加了我国产业结构优化的紧迫性,同时也加大了政府介 入产业结构调整的重要性。加入WTO后,我国传统产业具有比较优势可获得进一步发展的空 间,但对于相对落后的技术密集型产业,特别是高新技术产业和新兴服务业将产生较大冲击 ,这种冲击可能使我国产业结构优化的进程受到较大影响。如果政府没有采取适当措施,而 单靠市场机制的力量,那么我们将难以摆脱国际分工中的不利局面,产业结构优化将受到严 重制约,从而损害我国经济的长远发展。
  第五,从世界范围看,尽管不同国家经济发展水平及其所处发展阶段不同,在国际竞争中 所处的地位不同,从而对待政府产业政策的基本态度和实施的内容手段有所差异,但是在各 国产业结构优化进程中政府或多或少都扮演了一定角色。比如,日本政府自二战后,就把产 业政策作为各项经济政策的核心,调动财政、金融、外贸、法律、行政干预和指导等各种政 策手段,把有限的资源重点投入到战略产业部门,优化产业结构、技术结构和进出口结构, 提高产业素质和结构效益,以保证经济赶超目标的实现。一向奉行自由企业制度的美国并不 重视产业政策,不过,对于推动产业发展,政府还是发挥了一定作用。
  二、我国产业结构中政府失灵问题分析
  如前所述,政府应该而且可以在本国产业结构优化进程中有所作为,但不可否认的是政府 作用同样存在局限性,只有正视政府失灵的存在并深入分析造成失灵的原因,才能为有效发 挥政府在产业结构调整中的积极作用奠定基础。
  根据经济学理论,政府失灵主要表现在:1、信息系统方面的局限,政府决策与市场决策不 同之处在于,宏观层面通过各种渠道收集到的信息通常要累积到一定程度政府才会做出决策 上的反应,而受到时间、空间及各种因素制约的信息其完备程度有限,所以,在政府不可能 收集到完全信息基础上制定的产业政策只具有相对有效性。2、政府决策作为一种集体决策 和“为他决策”,如果缺乏完善的责权利的机制,则会使决策成本过大和决策实施效率低下 。3、由于决策者个人在时间、精力、阅历、知识、能力等方面的局限,导致了决策能力和 决策科学性的局限。4、政府决策的科学有效性还受到参与决策者追求自身利益的约束,作 为政府官员在参与决策和贯彻执行决策时,即使不是代表某一利益集团说话,往往也会在一 定程度上考虑个人的意愿、欲望和利益,尤其是在公务员制度不健全,对政府官员行为的法 律规范不严明的制度环境下,进而可能发生不同程度的以权设租、腐败现象。此外,在市场 经济条件下,政府政策和行为效果还受到市场环境和企业能力的约束。如果政府不能促进市 场发育完善,保证市场力量作用的空间,那么政府的经济作用是不完全的;如果企业的素质 低下或者企业行为扭曲,那么政府行为和政策效果也将受到很大约束。
  纵观我国产业结构调整的历史实践,尽管建国以来我国的经济发展取得了举世瞩目的成就 ,但也一直在失衡——调整——再失衡——再调整中波动,迫使我国一次又一次进行了结构 调整,但似乎总是收效甚微。目前我国经济结构性矛盾仍然十分突出,严重制约着经济发展 后劲和产业竞争力以及经济效益的提高,深入反思个中原由,政府失灵是重要原因之一。
  我国长期以来在宏观上缺乏科学理性、明确有力的产业发展规划和产业政策体系,缺少相 应的配套政策和有效的政策手段。建国以后相当长一段时期指导产业发展的政策仅仅停留在 粗线条的原则上,缺少科学的理论依据和科学定量的指标体系要求,有的时期提出的原则口 号则明显违背经济规律要求。由于排斥市场作用或市场机制很不完善,而运用计划行政体制 和方式推进工业化发展,在这种情况下,政府制定有关产业政策时即使决策者完全立足于社 会整体利益和长远利益,也仍然存在主观与客观相脱离的可能,从而导致资源配置不合理、 效益低下、产业结构非优化以及产业调整困难或失效。
  地方和部门利益以及由此带来的保护主义也是影响产业政策科学性的重要因素,这种利益 倾向因改革放权更加明确和强化,致使产业政策在贯彻执行中常常被扭曲变形。地方影响产 业政策的渠道主要有二:一是通过控制、过滤提交上报给国家有关部门的各种信息影响产业 政策的制定;二是对国家产业政策在执行过程中实施策略性行为。20世纪80年代初,我国进 行了“分灶吃饭”的财政体制改革,使地方政府和企业相对独立于中央财政,极大调动了地 方政府积极性,但同时也导致地方政府一方面向中央讨价还价,要求下放企业;另一方面对 从属于地方的企业实行行政性保护,搞地区封锁和市场分割,破坏了全国统一市场形成,阻 碍了资源优化配置。有些地方政府甚至不考虑国家中长期发展规划和产业政策导向,不考虑 自身经济环境和条件,千方百计扩大基建规模,盲目发展短平快项目,加剧了低水平重复建 设,造成了地区产业结构趋同的问题。问题的关键在于,地方自主权的运用,既缺乏法律依 据和保障,也缺少相关的有效监督和制衡力量,于是理性自我约束的缺失就诱发了地方政府 的短期行为以及种种以权设租和腐败现象。
  目前我国政府产业政策的实施效果还面临一个突出的制约,就是来自市场机制不完善和企 业行为扭曲以及政府自身行为能力和方式的制约。由于我国市场经济发展的历史短,市场体 系和市场机制尚不健全完善,限制了生产要素全国范围内合理流动,各种生产要素难以合理 有效地配置到产业部门,市场进入和退出的非经济壁垒仍较严重。还有相当一些政府部门无 法摆脱对传统的依赖,继续沿用计划经济的做法行使政府职能,比如有些地方政府为追求规 模经济效益和当地经济发展而采取行政限制或行政捏合方式进行资产重组,结果不仅得不到 规模经济效益,而且因为相对封闭又丧失了专业化分工协作带来的好处,导致产业组织结构 不合理。从产业技术进步方面看,我国科技创新发展机制仍不健全,投融资体制不够完善, 不能很好地给予企业技术创新提供适当的激励和有效的资金来源,造成我国技术进步贡献率 不仅低于发达国家,甚至低于一些发展中国家,这些都阻碍了产业结构优化步伐。再从企业 方面看,许多国有企业先天不足,加上企业运行环境不佳,特别是产权制度改革尚未到位和 完成,使得本应成为产业结构调整主体的企业,难以真正成为市场活动中独立的微观经济主 体,内在动力机制和外在市场环境均不完备,因而对产业政策缺乏敏感性,导致产业结构优 化乏力。
  三、当前我国产业结构优化中的政府职能定位与产业政策选择
  首先,必须对政府拥有的经济职责予以恰当定位,才能有效减少失灵,实现经济与社会效 益最大化。政府推进产业结构优化、提升产业竞争力的目标主要是通过制定和实施产业政策 来实现的。产业政策按内容可分为四类:一是产业结构政策,主要包括选择确定和扶持主导 产业及新兴产业,援助衰退产业;二是产业组织合理化政策,主要是反垄断,推动规模经济 ,维护市场竞争秩序,实现有效竞争;三是产业布局政策,主要是确定区域发展重点,改善 地区之间产业关联,促进产业区域集中效益的形成;四是产业技术政策,就是引导和促进产 业技术进步的政策措施。
  具体而言,从我国产业升级和合理化目标来看,对于一些市场需求不断萎缩,企业出现大 面积亏损,技术进步缓慢的衰退产业部门,政策重点是以帮助工人再培训、再就业,促进企 业转产、撤并为主要内容的产业退出援助政策;对于大量仍有一定市场的传统产业部门,主 要是促进以高新技术改造传统技术,以新产品新设计替代传统产品和传统设计,更好地满足 市场需求,并注意进一步发挥劳动密集型产业的比较优势;对于新兴产业部门,则可以通过 资助研究开发、提供税收和融资优惠,给予进口先进技术设备以便利及人员和信息跨国流动 更大的自由度和支持等措施,加速新兴产业成长。在三次产业层次上,继续加强农业基础地 位,合理调整农业内部结构,发展优质高产高效农业,同时政府投入和扶持的重点应放在农 业基础设施和促进科教兴农上。基于目前中国城市化水平与发达国家相比仍存在较大差距, 所以在今后相当长一段时期内都必须通过城市化来发展第二产业和第三产业,第三产业的发 展只能建立在第二产业高度发达的基础之上,第二产业中的制造业不仅要继续扩张总体规模 ,而且更要调整结构,实现产品和产业的升级。在此,产业政策的着力点应该在加大对技术 进步的扶持和促进力度,以产品和产业升级带动产业结构优化调整上。
  从我国产业组织合理化的目标看,对于以前依靠政府部门通过行政性垄断经营发展起来的 “ 政企不分”的行业,如电信、铁路、电力等,应放松行政管制,打破垄断格局,降低进入壁 垒,引入竞争机制。同时对产业规模经济属性比较明显,形成寡头垄断或自然垄断型市场结 构的行业,政府仍需适度管制并确保消费者利益不受侵害。鉴于目前我国反垄断与反不正当 竞争政策及实施中的众多缺陷,制订完善的反垄断政策法规,建立高效、权威的反垄断机制 显然刻不容缓。对于存在过度竞争局面的行业,如一些制造业,政策的重点则是通过存量结 构调整,鼓励企业展开多种形式的资产重组,促进优势企业成长壮大和劣势企业淘汰出局, 从而改善企业规模结构。大量的中小企业因为具有创造更多的就业机会,更好地利用地方资 源,与大企业更密切分工协作等优势而得到许多国家政府的政策扶持,在我国更应该在政策 上大力扶持发展适应资源有效配置原则的中小企业,形成大型企业与中小企业分工协作、有 效竞争、共同发展的良好格局。
  就产业布局合理化政策而言,既要保证发达地区继续提高经济发展水平,也要促进不发达 地区走向经济繁荣,正确把握效率与公平的结合区间。西部大开发战略的提出,正是我国当 前和今后一段时期确定产业布局政策这一重要原则取向的体现。在制定产业布局政策时,还 必须充分考虑产业专业化、高度化和经济规模,强调全国一盘棋,避免重复建设。关键是要 建立全国统一的产品和要素市场,打破地方保护主义,消除地区壁垒,使各地区能平等地获 得发挥地区优势的机会,同时,为一些产业向优势地区、优势企业集中创造市场环境和条件 ,促进产业地区集中效益的形成,从而提高资源配置效率,增强产业整体竞争力。
  依靠技术进步促进产业结构优化,把经济发展建立在科技进步的基础上,这是中国今后长 期的目标和任务,要实现这一目标任务就离不开政府产业技术政策的制定和实施。政府在促 进技术进步中的作用主要体现在以下方面:制定科学的科技发展规划,提出恰当的科技奋斗 目标,选择产业技术发展的主攻方向和重点领域并确定实现科技奋斗目标的策略和措施;必 须加大国家对科学技术研究的资金投入,研究与开发费用年均增长率应高于国民生产总值增 长的速度;宏观上协调整合技术创新部门的技术资源,避免企业、高等院校和科研机构相互 脱节造成技术资源的浪费;建立完善市场机制和有效的激励机制,调动全社会技术创新、技 术进步的积极性,运用财政支出、税收、金融等优惠政策鼓励企业开展技术研究与开发,促 进企业技术改造,特别是采取有效的政策措施加快高科技产业化发展步伐。
中共福建省委党校学报福州28~31F10国民经济管理陈丽华20022002政府应该积极介入并推进产业结构优化进程,但同时必须正视政府失灵问题。文章通过分 析造成政府失灵的原因,进一步阐明了我国政府在产业调整中的职能定位和产业政策选择。产业结构优化/政府经济职能/政府失灵中图分类号:F20 文献标识码:A 文章编号:1008—4088(2001)12—0028—04福建省委党校 作者:中共福建省委党校学报福州28~31F10国民经济管理陈丽华20022002政府应该积极介入并推进产业结构优化进程,但同时必须正视政府失灵问题。文章通过分 析造成政府失灵的原因,进一步阐明了我国政府在产业调整中的职能定位和产业政策选择。产业结构优化/政府经济职能/政府失灵中图分类号:F20 文献标识码:A 文章编号:1008—4088(2001)12—0028—04
2013-09-10 21:31

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