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美国对联合国改革的主张
美国对联合国改革的主张
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  进入新的世纪后,联合国的全面改革正逐步推开。美国作为当今世界惟一超级大国,其有关主张及考虑对改革议程的顺序和进度都有重要影响。
  一、美国内对联合国改革的不同看法
  (一)美国内关于联合国改革的三种意见。按照改革思路不同,可以分为渐进派、解散派和激进派。①渐进派认为,联合国机制的基本原则至今仍然是合理的,联合国在某些方面遭受的挫折和失败并非由《宪章》所造成,而恰恰是联合国某些决策错误和一些会员国违背《宪章》宗旨与原则的结果。因此,主张在现行《宪章》的框架内进行改革。主要是改革联合国各机构的职能,提高效率,以应对新的挑战。
  解散派以传统基金会、企业研究所等保守势力为主。他们对多边主义理论和实践表示怀疑,担心联合国侵犯美国的主权,认为没有联合国这样的组织,世界会更好。在外交上,他们偏好单边主义的国家政策,反对双边主义或多边主义。认为如果联合国要保存下来,那么它的惟一作用就是应该成为成员国特别是国际体系中主要国家的外交政策工具。
  激进派认为,联合国的弊病在于结构和意识形态方面,而非管理者和机制的问题。他们主张必须对联合国系统进行重大而全面的改革,根本修改或彻底重写《宪章》,以适应当今国际社会的主要原则和价值观。其中一些人主张将联合国改造成“第三代国际组织”,使其扮演超越主权国家的中央集权者角色。
  (二)主流看法对联合国的定位。在三派意见中,渐进派是政府中的主流声音;解散派在学术界主要以传统基金会和企业研究所为代表,在国会里有一定的影响力;激进派是极少数。前两派作为主流,虽然对联合国的定位及其改革目标存在分歧,但也有一些基本共识。例如,他们都反对将联合国改造成一个世界政府,而是想让它成为更有价值的工具,用以维护美政治、安全和经济利益。具体而言,他们认为联合国应发挥四个重要作用:②
  1、合法性的来源。美国朝野对于联合国授权的重要性有不同认识。主流意见认为,对于美国这样的强国来说,联合国不过是诸多选项之一。但他们也清醒地认识到,多数国家都认为联合国是合法性的来源,是它们与其他国家,包括美国平等对话的场所。因此,联合国的决定,特别是联合国安理会根据联合国宪章第七条做出的具有法律约束力的决定比单一国家或国家集团的施压更容易为人接受。美国可以利用联合国这样的全球性组织影响其他国家的立场。
  2、外交斡旋的舞台。联合国可以调停民族国家及其政府无法有效处理的冲突和纠纷。而且,如果问题的解决方案得到了联合国认可,相关国家和国际组织将更愿意接受,并在资金分摊、出兵维和、人道主义援助等领域心甘情愿做出贡献。
  3、专业知识的提供者。联合国及相关机构拥有一些专业知识和能力。如帮助转型国家举行民主选举,实施选举监督,安置难民,提供和协调紧急人道主义救援,防止疾病传播,改善医疗条件,提高穷困人口生活质量等等。
  4、力量倍增器。如果联合国及其附属机构能够有效运转,就会成为一个有效的“力量倍增器”,让美国以很少的外交投入获得极大的外交收益。首先,有些问题美国处理起来颇为棘手,联合国就可以利用其比较超脱的地位帮助美国达到其外交目的。其次,联合国可以帮助美国争取国际合作,减轻美国的外交负担。
  (三)对联合国改革的动因与目标的认识。美国认为,美国交纳了联合国会费总额的22%,有权要求联合国进行改革。③改革的动因主要有三个方面:首先,联合国制度本身缺乏效率和透明度。如石油换食品计划中的贪污案、维和士兵性侵害丑闻等都暴露了联合国存在的种种缺陷。其次,联合国存在着浓厚的反美色彩。美国认为,20世纪60、70年代以来,发展中国家在联合国中地位上升,并将其作为攻击美国乃至整个西方世界的外交舞台;冷战后,联合国的反美色彩并没有随之消失,如联合国人权委员会让美屡屡受辱,安理会在伊拉克战争问题上未给予美充分授权等。再次,过去15年世界出现了一些不同于以往的威胁和需求,如失败国家、超级恐怖主义、种族屠杀等,而联合国缺乏应对这些问题的手段。美国推动联合国改革的目标就是要解决上述三大问题,让联合国“从会议召集人变成行动协调人,从对话场所变成行动者”④。其改革方案涵盖反恐、消除贫困与发展、裁军和防扩散、防止种族屠杀、联合国秘书处的管理改革、创立建设和平委员会以及成立新的人权理事会等诸多方面。
  二、美国对联合国改革优先顺序的考虑⑤
  美国国会和政府在联合国改革问题上的侧重点有所差异。布什政府倾向于加强联合国在国际反恐、维和与人权等方面的作用,愿意为此提供所需的各种资源;国会则关心财政管理方面的改革,如如何监督其开支和运作等。美驻联合国大使博尔顿对改革态度一贯强硬,称“美国人将联合国看成解决全球事务‘市场’中的一个竞争者”,如果联合国不能“成功地解决问题”,美可能甩开联合国或寻找新的机构来取代。⑥综合各方主张,美国内对联合国改革议程的优先顺序大致如下:
  (一)提升人权地位,推进联合国人权机制的建设。美国认为,保护和促进人权与加强法治、推进民主共同构成联合国的核心原则,联合国所有机构均应努力推进人权,加强国际人权机制建设。1、认为目前加强人权最为核心的任务不是制定新的标准,而是落实已有标准;应加强人权机制建设,以保证每个人的人权都能切实得到保护。2、敦促各国接受“保护的责任”观念,认为如出现大规模持续侵犯人权的事件,美国和国际社会有权进行干预。3、认为人权委员会存在“侵犯人权的成员国审查民主国家”的情况,敦促成立人权理事会取代人权委员会,支持设立规模较小、以行动为主导的人权理事会。人权理事会成员应是在实践人权最高标准方面有良好纪录的国家,受调查的国家无权参与,其使命是审查最严重的侵权问题和提供技术援助。但美认为 2006年3月成立的人权理事会不符合其标准,没有参与首批成员的选举。4、鼓励人权非政府组织更多介入联合国人权事务。
  (二)改革联合国“官僚体制”。美国认为,联合国的行政管理存在着官僚风气过重、部门设置不合理、腐败问题滋生、工作效率和员工“士气低下”等“根深蒂固的机制性问题”,因此提议对联合国行政机构加以改革。包括:1、加强内部监督,打击腐败行为。建立一个与企业审计部门类似的独立监管委员会,负责处理腐败问题,保证资源合理配制,以避免类似“石油换食品”丑闻中的腐败现象和管理混乱;设立“道德办公室”,直接对秘书长负责,在联合国系统内部制定道德规范,推动开展一场旨在加强联合国职员职业道德的学习运动;出台“更具活力的政策”保护揭露违法行为的人,以确保联合国系统内部的公正廉明。2、加强联合国机构的管理。在人事和预算方面给予联合国秘书长更大权力;把管理能力作为选择新任秘书长人选的首要标准,美国驻联合国大使博尔顿称,“不能接受轮流担任的想法”,“美国将在全球范围内选择下一任联合国秘书长,而不仅仅局限在亚洲”;⑦精简联合国秘书长办公室,并在联合国秘书处新设一个负责日常工作的高级职务;推行问责制,高级管理人员必须对自己的行为及其后果负责;改革联合国大会及下设各委员会的结构,提高其工作效率。3、加强对联合国经费支出的监督。清算过去5年联合国的开支,使预算工作变得更加合理,积极寻找节省开支的途径,保证优先项目和部门的资源供应,使会员国从对联合国的投入中获取最大的利益;美国政府有关部门每年均应向国会汇报交纳联合国会费和提供捐款的情况,以便进行监督;美国还将与其他成员国沟通,确定联合国不必从会费中支付开支而完全可以依靠自愿捐款加以维持的机制。目前,美国认为联合国正在实施的机构改革进展缓慢,非常不满,并多次公开指责,更在2005年底联大审议2006-2007财政年度预算时,威胁将缴纳会费与机构改革进程挂钩,一度使联合国几乎陷入预算危机。⑧
  (三)加强联合国处理反恐与防扩散问题的能力。美国把国际恐怖主义和潜在敌对国家作为当前首要威胁,敦促联合国进一步加强和改进相关机制,以便在此类问题上发挥更大的作用。包括:1、安理会反恐委员会和防扩散委员会应增加人手,给成员国提供更多技术支持,制定具体标准,并对相关国家的“表现”做出评估;制定进行惩罚和打击的详细清单,如果一国违反核不扩散条约,惩罚机制即自动开始生效。2、安理会反恐委员会应列出发生恐怖主义事件的国家和不能根除恐怖主义的国家的清单;联大应尽快就恐怖主义的定义达成一致意见;美支持通过《全面制止恐怖主义公约》,此公约在联合国打击国际恐怖主义的努力中具有重要意义,现在应结束争论,向联大提交议案并促成通过。3、主张在联合国框架内加强国际合作,加大打击恐怖主义的力度,在反恐议题诸如战后伊拉克、阿富汗等国的重建问题上,美希望得到联合国和更多国际伙伴的支持。 4、安理会应就伊朗等国的大规模杀伤性武器扩散问题建立定期磋商机制,并尽快制定比较一致的政策;同时应和其他国际组织密切合作,包括鼓励国际原子能机构在此类问题上发挥更大作用等。
  (四)继续推进联合国在预防和结束冲突方面的努力。美国比较看重联合国在预防和结束国际冲突领域的努力,并希望其在下述方面加以改进:1、在维和方面,一是制定“多维度”的维和战略,将维护和平与促进冲突国家的经济、政治发展结合起来,并结合法治手段如建立警察、法庭、监狱,招募、武装和训练军队等。二是提高联合国维和部队的快速反应能力。美国认为,目前志愿参与联合国维和任务的 80多个国家中,多数国家的部队不具备快速反应能力。因此,建议“成员国必须真正提高专门有效部队的可用性”,希望“成员国提供的维和官兵必须接受过良好的训练并且装备精良,以便能在志愿基础上快速部署到热点地区参与维和行动”。三是建立信息分析和早期预警系统。四是在维和人员和经费上增加投入。五是严厉打击维和人员中的性犯罪事件。2、在冲突调停与建设和平方面,针对联合国缺乏有效应对失败国家、恐怖主义、危害人类的罪行及非民主政府的威胁的现实,美国建议成立“建设和平委员会”,为冲突停止后的国家提供重建和人道主义支援,并为该国长期发展提供支持。2006年6月,联合国“建设和平委员会”已经开始运转。3、在国际制裁方面,美国认为成功的制裁必须兼顾外交和高压手段。联合国应建立更为有效的监督机制、汇报程序和审计手续;同时比较多地顾及制裁的人道主义后果。2005年4月6日,美国参议院通过决议,要求政府减少承担联合国维和行动的费用,以便向联合国改革施加压力。⑨
  (五)对全球经济发展问题兴趣不大。美国希望国际社会承认“八国集团”近年来在促进全球共同发展方面所作的努力,反对让发达国家在增加发展援助方面承担突出责任,强调发展中国家有责任通过实行良政、消除腐败来解决发展筹资问题。美认为,全球发展问题的重点应该是支持进行良好的治理和实行明智的经济政策,希望各国政府更加负责地在援助和减轻债务方面发挥作用,反对把发达国家国民生产总值的0.7%用来援助贫穷国家发展的提议。
  (六)对安理会改革的热情不高。美国认为,安理会的改革没有紧迫性,如果要改首先是提高其运转效率(本质是更好地为美国家利益服务)而非扩大;安理会当前最重要的是帮助解决“伊核”、“朝核”、苏丹达尔富尔等问题。如果要改,美国建议安理会可增加包括日本在内的两个“新常”。美国务卿赖斯曾表示支持增加一个或两个常任理事国,除日本外,还可考虑一个有影响的发展中大国。2005年11月,在联大就安理会改革议题举行的辩论中,美驻联合国代表博尔顿称美“反对过度扩大安理会,以免安理会迅速采取行动的能力受到削弱”。博尔顿还重申了美国坚持的挑选安理会新常任理事国的标准,包括经济和人口规模、军事实力、对联合国维和行动的贡献、民主和人权状况、对联合国的财政贡献、防扩散和反恐记录以及地域平衡原则等。⑩
  三、美国推动联合国改革的手段
  美国影响联合国改革主要采用三种手段:
  (一)将会费与改革挂钩,以拒缴会费相要挟。以会费为武器影响联合国决策是美国的一贯做法。例如在《国际海洋法》谈判时,美国由于不同意该法的内容,就拒缴会费。2004年,为敦促联合国配合美国对伊拉克“石油换食品”计划的调查,美国会5名众议员提出拒缴联合国会费的提案,即2005财政年度拒付美应缴联合国会费的10%,2006年上升至 20%。在联合国改革问题上,美国再次使用拒缴会费的法宝,但政府、国会参众两院在具体做法上稍有差异。众议院最主张采用这种方式,众院国际关系委员会主席海德于2005年6月提出的《联合国改革法案》强调,如果联合国在指定的约40个改革领域中没有取得成绩,美国务院将自动拖欠应缴联合国会费的一半。参议院也提出类似法案,惟一不同的是拖欠会费的规定不会自动生效,而是授权总统灵活掌握。美国政府担心停止缴纳会费将影响改革进程,因此反对海德提案,但是它利用国会通过的法案作为借口,敦促联合国尽快推行改革,同时又提出在联合国改革全面启动之前,只编制临时预算,待到联合国大会通过了关键改革方案之后,再编制为期两年的长期预算。
  (二)加强与“民主国家”的合作,反对“非民主国家”的阻挠。美国认为,尽管联合国192个成员国里的“民主国家”越来越多,但民主国家未能组织起来,有效配合。美国发挥领导作用,整合“民主国家”的行动,对于按照美国意愿改造联合国非常重要。英、日、澳、加等盟国是美国改造联合国时需要争取的主要支持力量。目前,最让美国头疼的是美欧之间缺乏”密切的、积极的合作”。在具体改革议程以及联合国预算问题上,美欧均持不同看法。美国认为,美欧矛盾给那些反对联合国改革的国家以可乘之机,使它们发挥了过大的影响。随着跨大西洋关系逐渐改善,美欧在联合国改革问题上的磋商与合作将得到加强。
  (三)用各个击破的战术对付安理会改革问题。对于“四国集团”中的日本、德国、印度、巴西,美国采取了不同的策略:一度明确拒绝德国、印度的“入常”请求,只公开表示支持日本“入常”,但反对日本提出的安理会扩大方案。美国使用这种区别对待的办法打破了“四国集团”联合作战的格局,对阻止四国在第一阶段的冲击发挥了关键作用。
  注释:
  ①关于联合国改革的不同理论模式,可参阅刘力:“联合国改革的理论视角和中国的思考”,《国际论坛》,2004年9月,第6卷第 5期。
  ②United States Institute of Peace, American Interests and UN Reform:Report of the Task Force on the United States,2005,p.3.
  ③United Sates Institute of Peace,American Interests and UN Reform:Report of the Task Force on the United States,2005,p.6.
  ④同上,第4页。
  ⑤第二部分资料主要来源于美国和平研究所(United States Institute of Peace)2005年发表的有关联合国改革问题的研究报告《行动规则》(The Imperative for Action)。
  ⑥凤凰卫视网站:“联合国改革举步维艰,美威胁寻找新机构取代”,2005年11月16日,http://news.phoenixtv.com/phoenixtv/ 83880642571403264/20051116/689103.shtml.
  ⑦凤凰卫视网站:“美国称亚洲人不是下任联合国秘书长唯一选择”,2005年11月4日,http://news.phoenixtv.com/phoenixtv/83880642571403264/20051104/679456.shtml
  ⑧央视国际新闻:“联合国2006至2007财政年度预算通过,难题犹存”,2005年12月24日,http://www.cctv.com/news/world/20051224/100581.shtml
  ⑨新华网:“美国参议院通过减少承担联合国维和费用决议”,2005年4月7日,http://news.xinhuanet.com/world/2005-04/ 07/content_2798033.htm
  ⑩央视国际新闻:“美国重申反对过度扩大联合国安理会”,2005年11月11日,http://www.cctv.com/news/world/20051111/ 100942.shtml

国际资料信息京1~4D7国际政治高晓琨20072007
作者:国际资料信息京1~4D7国际政治高晓琨20072007
2013-09-10 21:31

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