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现代市场经济与政府经济职能
现代市场经济与政府经济职能
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  一、现代市场经济下政府的职能作用
  在现代市场经济下,政府在经济中的作用不仅是必要的,而且在经济日益全球化的今天更为重要。但是,必要和重要并非指政府干预的范围越大越好,干预的方式越直接越好,干预的力度越强越好。政府干预经济不是为干预而干预,不是否定或替代市场机制的作用,而恰恰是弥补市场缺陷或市场失灵,否则,政府干预同样会产生浪费和无效率,即“政府失灵”,以至于较“市场失灵”造成更多浪费和更大的效率损失。因此,界定政府对经济的作用范围,规范政府发挥作用的行为方式,把握好对经济的干预力度,至关重要。
  首先,关于政府经济职能的作用范围,经济学家认为,(1)政府的首要职能作用是:界定和保护产权,完善法律制度,规范和监督经济主体的行为:同时政府自身的行为必须实现法制化、制度化、规范化、并积极为各经济主体提供服务。这是使市场机制能够充分发挥资源配置作用和促进技术与制度创新的根本制度保证。(2)政府参与经济活动或政府干预经济的职能作用范围或基础是“市场失灵”的领域。它包括:其一,促进收入分配的公平。市场不能解决收入分配的平等(公平)问题,政府作为全体社会成员的普遍性组织,承受着“公平”的压力,因而政府必须把“公平”作为一个目标,通过收入再分配和建立社会保障制度,使收入分配差别限定在一个社会可接受的范围之内,以促使社会福利的提高和保障社会的稳定。其二,参与微观层面上市场不能有效作用的领域,如公共物品、外部影响、垄断等,以保障这些领域资源配置的合理有效。主要是:参与公共物品的生产和供给,以保障社会对公共物品的需求;采取措施防止和处罚经济主体造成的外部负影响,鼓励和补贴产生的外部正效果;阻止垄断和不正当竞争,维护市场公平竞争秩序;等等。其三,对宏观经济运行进行调控。微观经济是宏观经济的基础,微观层面的市场失灵迟早会反映到总供给与总需求,就业与通货膨胀等宏观层面上来,虽然宏观失衡的原因在于微观方面,但是解决问题的关键却往往在宏观管理方面。因此,政府必须依据经济运行的情况,采取适当的经济的和法律的手段对经济进行干预,以保障整个社会经济能够实现充分就业的均衡及其增长。因此,可以说,政府的经济职能就是维护市场功能,弥补市场缺陷,矫正市场偏差。
  其次,关于政府干预经济的方式。经济学家认为,不仅政府干预经济的范围要限定在市场失灵的领域,而且政府干预经济的方式必须遵守“与市场保持一致”这样一个基本准则,其一,对于公共物品(纯公共物品如国防除外),政府有参与的必要但并非意味着政府必须直接生产。一般来讲,对于交通、港口、道路、桥梁、机场等基础设施,可以由政府直接担当责任人进行“政府生产”;而对于具有自然垄断性质的大部分基础设施和公共服务业,可采取政府“间接生产”,即通过签订合同、授予经营权、经济资助、法律保护等手段或途径,委托(私人)企业生产和提供。也就是说,政府参与公共物品的生产,一方面要尽量引入市场机制中的激励、竞争、创新机制,以提高效率;另一方面要采取一系列市场的和法律的手段,制定公共物品较合理的价格,使“搭便车”现象减少到最低限度。其二,对于垄断,政府必须运用法律的手段(制定反垄断法)和经济手段(价格或税收)对垄断进行管制,以使价格等于其边际成本,资源配置效率得以提高,公平准则得以维护。其三,对于外部影响,需要政府通过明确产权、制定法律、进行处罚或补贴的方式使价格等于其边际社会成本,以使生产的私人成本与社会成本和私人收益与社会收益相对称。其四,在政府对宏观经济调控方面,政府采取的干预方式主要是运用法律的和经济的手段对市场变量进行调节,并最终通过市场本身完成其预定目标。
  第三,关于政府干预经济的力度。如果说政府干预经济的范围和干预的方式,在理论上和实践上还较容易把握的话,那么政府干预经济的力度,则是最难把握的。因为,现实经济是复杂的多变的,人们对经济态势的判断因标准不统一,或理解不同一,或即使标准统一但难以精确量度,这些都会影响对经济干预力度的把握。因此,政府对经济干预的力度只能根据具体的经济态势和所掌握的信息不断地进行调整。政府干预经济的力度与其干预的范围、干预的方式是相互联系的,必须正确处理其选择与组合,否则,干预的范围过大,干预的方式过于直接,干预的力度不足或过度,就不仅不能弥补“市场失灵”的缺陷,反而破坏市场机制的正常运行,造成“政府失败”和效率的更大损失。
  二、政府职能和行为方式的转变——中国建立现代市场经济的关键
  中国体制改革的目标确立为建立社会主义市场经济,是符合经济发展一般规律和中国国情的正确的选择。
  1.社会主义市场经济只能是现代市场经济
  中国在历史上并没有经历过充分发展的自由市场经济阶段,就建立了政府高度集权的计划经济体制,并且维持发展了20多年。在这20多年的时间里,政府利用高度的集权不断限制市场发展直至最终几乎扼杀了市场的存在。从实际的角度看,传统的社会主义计划经济决定了它不可能选择自由市场经济。从经济体制上看,多年的计划经济体制依靠集权集中社会资源,建立了一大批相当规模的工厂或企业,比较自由市场经济更快的速度促进了资本和生产的集中,使这些工厂或企业已具备了“垄断”的客观基础,虽则它属于一种“政府垄断”,而非市场经济的寡头垄断。但是,从这个角度说,计划经济向现代市场经济过渡,具备了一定的经济条件。
  可以设想,如果由计划经济直接向自由市场经济转变,政府放弃对经济特别是对大型企业的控制权,从经济的角度说,就会迅速由政府垄断转变成寡头垄断,而且由于中小企业数量不足,其垄断程度较自由市场经济过渡到现代市场经济后的垄断程度会更高;从政治的角度看,在宏观调控体系还未建立,政府转变职能还未做好准备的条件下,政府放弃对经济控制的同时,必然伴随对政治控制力的极大削弱。其结果极可能形成在经济上政治上的寡头统治,甚至是带黑社会性质的寡头统治,一种畸形的市场经济。俄罗斯的“休克疗法”及其所导致的社会现状就例证。因此,无论从经济上说还是从政治上说,中国的改革不会选择放弃政府对经济控制的自由市场经济模式,不能选择从头走自由市场经济——现代市场经济的道路。因此,中国的体制改革所要建立的社会主义市场经济,只能是现代市场经济。
  2.中国渐进式改革为建立现代市场经济奠定了基础
  现代市场经济由自由市场经济发展而来,寡头和垄断虽然在某些领域改变了市场结构,造成市场不完全,但是它并不能改变市场运行本身的平等自由、公平竞争的社会基本准则,而且它是以更发达的市场体系为基础。因此,尽管中国的改革不能选择直接进入自由市场经济,但是由于计划经济几乎扼杀了市场的存在,由于具有相当规模和生产实力的(国有)工厂并非真正意义上的构成市场主体的企业,由于政府的职能作用和行为方式与现代市场经济的要求相差甚远。这决定了中国也不可能很快完成由计划经济向现代市场经济的转变,要完成向现代市场经济的转变必须有一个较长期的过程。显然,中国改革的首要问题,就是必须先将市场逐渐培育起来。同时这也决定了,中国的改革必然是一种渐进的分阶段推进的改革模式。在80年代至90年代中期,中国渐进式改革,一方面将逐步放开流通领域和放开所有制限制相结合,使独立自主的非国有制企业和中小企业的数量迅速增长;另一方面对国有企业,政府采取放权让利、承包制、利改税、股份制试点等改革形式,逐步扩大企业经营自主权,尤其是对国有中小企业采取了更为灵活的多种改革形式;与此相对应,政府对国有企业控制与管制的范围和力度逐步减弱,以行政手段为主的直接干预方式逐渐淡化,使国有企业逐步进入了市场。从而,在80年代至90年代中期,作为市场主体的企业的发展与市场的发育互动起来。改革促进了发展,其发展的意义不仅体现在经济增长上,更重要的是使市场逐步发育了起来,为进一步的改革,为建立现代市场经济制度,奠定了良好的基础。
  3.政府职能的转变是建立现代市场经济的关键
  现代市场经济包含两个基本的方面,一是现代企业制度,它构成市场经济微观层面的主要主体;二是政府参与经济活动,弥补“市场失灵”和为宏观经济运行提供保障。中国的改革目标确立为建立社会主义市场经济体制之后,尤其是进入20世纪90年代后半期,国有企业特别是国有大中型企业的转轨建制为改革的重点,但是,国有企业的困境并没有从根本上得到改观,原因就在于,传统体制下的“政资不分”、“政企不分”,政府作为资产所有者和管理者处于主导地位的状况,还没有从根本上触动。其实,对中国来讲,把国有企业改制为现代企业制度和转变政府职能及其行为方式,是一个矛盾的两个方面,其中起主导作用的是政府职能作用和行为方式的转变。中国的改革在这个问题上可以说还没有理顺,政府职能作用和行为方式的转变较为滞后,这突出的表现为:
  一是,尽管政府自80年代起就一直致力于国有企业的改革,但是,一方面,由于没有明晰产权关系,没有构建起以资产关系为纽带的委托——代理关系和规范的法人治理结构,没有建立起相应的激励机制和约束机制,因此,国有企业即便是改变成“公司制”甚至是股份制企业,其实际意义也主要是“外壳”上的,并不能说建立起了现代企业制度。另一方面,政府至今还没有构建起适应市场经济要求的国有资产的管理监督和营运机制,国有资产出资人未能人格化而造成事实上的虚置,或者是有出资人代表而没有严格明确的责任约束,造成国有资产运营效率低下甚至流失。再一方面,政府经济职能的作用范围和行为方式的界定与规范,也远不适应现代市场经济的要求。其一,政府在微观领域直接参与的范围仍然遍及各个部门,不仅直接承担公共物品的生产和供给,而且遍及各竞争性部门。其二,政府对不同部门以及同一部门的不同国有企业放开的程度或控制和管制的力度不同,比如,政府一直对金融业和构成金融业主体的国有商业银行、保险公司、证券公司等控制和管制较严,使资本市场发育滞后;而对一般竞争性部门的大中小不同国有企业的控制和管理的力度也不同,特别是对大中型国有企业“抓”的较紧。这表明,政府实际上仍拥有很大的资产处置、资金信贷和人事任命权,企业还没有成为真正的具有法人财产权的独立的法人实体。
  二是,政府职能和职权不明确,政府参与经济和管制企业的行为缺乏制度约束,具有非规范性和随意性,这与上述情况结合一起,其结果就造成了政府与国有企业的关系,呈现似离似合、非离非合、又离又合的多重表现。这又进一步导致了,第一,政府仍将自身应承担的一些义务转交给国有企业,使国有企业承担了过多的社会义务,企业办社会的状况难以改变;甚至于政府的有些职能部门基于自身利益需要,利用手中的控制和管制权,对企业乱干预、乱摊派、乱收费;而由于国有企业的法人代表或厂长经理多是任命制,不仅缺乏进行改革的真正动力,而且也极易发生企业领导和上级主管官员相互勾结、以权谋私的寻租行为等腐败现象。第二,企业由于承担了政府的一些义务,反过来,也会要求政府提供某种便利或保护,这不仅导致地方与部门保护主义,也使国有企业没有足够的竞争动力和压力。第三,非国有企业或非公有制企业尽管具有较充分的自主权,但是由于政府管制范围和管制力度过大,基于自身利益的需要(降低交易费用),也必然主动与政府多加“沟通”,甚至在政府机关寻找“挂靠”单位。这既加剧政府一些官员的寻租行为,又使政府主管部门或执法部门行使权力或执法的标准发生扭曲。最终的结果就是:就企业而言,不仅国有企业难以成为规范的真正意义上的“现代企业”,而且国有企业之间以及国有企业和非国有企业之间也处于非公平竞争的状态;就市场来说,统一开放、公平竞争的市场体系形成存有障碍,生产要素市场特别是资本市场和劳动市场、企业家人才市场的发育远滞后于产品市场,进而又使适应市场经济的收入分配制度难以完善,经济体系内在创新动力不足。
  三是,由于中国由计划经济体制向现代市场经济体制的转变是国家主导的制度变迁,所以最大的困难还不在于宏观经济管理体系的建立,而在于缺乏充分的市场基础。因市场的不完善,不仅使资源的配置和利用效率低下,而且企业和市场对政府宏观调控的措施也必然缺乏敏感性,使其难以发挥应有的政策效应而不得不借助于行政手段。
  中国经济体制改革采取渐进式改革方式和改革目标选定现代市场经济,是把市场经济的一般发展规律与中国实际相结合的体现,就中国的实际情况来看,关键是按照现代市场经济的一般要求,界定和规范政府的职能作用及其行为方式,进而才能同时将国有企业构建为规范的现代企业制度,建立起具有内在创新机制的现代市场经济。当然,由于中国的改革属于国家政治组织主导的制度变迁模式,政府对自身的改革无疑会触动某些机构部门及其官员的利益,必然会遇到较强的阻力。因此,政府职能和行为方式的转变,无论对进一步的体制改革来讲,还是对建立现代市场经济制度而言,都是其关键所在。
南开经济研究津12~14,37F10国民经济管理王树春20002000本文通过对市场经济的发展阶段和政府职能作用演变关系的分析,指出了现代市场经济制度下政府的职能作用及其行为方式的特征,进而结合中国的实际,分析了中国经济体制改革采取渐进式和选择现代市场经济制度为目标的必然性,以及国有企业改革与政府转变职能的相互关系;提出了要建立现代企业制度,建立社会主义市场经济制度,关键在于转变政府的职能作用和行为方式的论点。市场经济/政府经济职能/市场失灵/经济体制改革/现代企业制度Marker Economy;Economic Functions of the Government Market Failures;Reform of Economic System;Modern Enterprise System王芬吉王树春 天津商学院经济系 作者:南开经济研究津12~14,37F10国民经济管理王树春20002000本文通过对市场经济的发展阶段和政府职能作用演变关系的分析,指出了现代市场经济制度下政府的职能作用及其行为方式的特征,进而结合中国的实际,分析了中国经济体制改革采取渐进式和选择现代市场经济制度为目标的必然性,以及国有企业改革与政府转变职能的相互关系;提出了要建立现代企业制度,建立社会主义市场经济制度,关键在于转变政府的职能作用和行为方式的论点。市场经济/政府经济职能/市场失灵/经济体制改革/现代企业制度Marker Economy;Economic Functions of the Government Market Failures;Reform of Economic System;Modern Enterprise System王芬吉
2013-09-10 21:30

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