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政府运行成本控制不力探因
政府运行成本控制不力探因
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  中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1006-0138(2008)01-0044-03
  世界经济论坛(WEF)2003~2004年度《全球竞争力报告》揭示,中国的国际竞争力排名继续下滑,比上一年度又下降了4位。导致下滑的一个重要原因,就是世界经济论坛在当年的竞争力排名中,实行了新的评价指标体系,首次用“政府浪费”子指标替代了“政府支出”子指标。[1]这表明,政府浪费现象而提升的政府运行成本,已经成为影响我国国家竞争力的重要因素。本文认为,导致政府运行成本居高不下既有主观意识的原因,也有客观体制的因素;既有现行财政管理制度的缺陷所致,也有外在因素的连带影响。
  一定程度的消费最大化倾向
  按照“经济人”假设,从事社会经济活动的当事人都以理性方式追求自身利益(或效用)最大化。利己性和理性(或有限理性)是经济人行为的两个基本特征,其中利己性是经济人的灵魂。公共选择学派将这个理论推进到政治领域,认为政治市场的参与者和经济市场的参与者并没有什么差别,政治家参与政治活动并不是出于高尚的利他动机,而是根据自利原则行事,政治家在政治市场上追求着自身的最大化利益,不仅注重从公共决策行动中可能获得的利益,也关心自己所要花费的成本。尼斯坎南指出,官员是效用最大化者,效用包括了薪金、机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力或地位等一系列函数,实际上,效用就是利益的代名词。在尼斯坎南看来,效用目标的获得与预算有正相关的关系,追求效用最大化的官员也必然是预算最大化的追求者。“官僚在其任职期间使其官僚机构的总预算最大化,受到的约束是预算必须等于或大于供给该官僚机构预期产出的最低总成本。”[2]但是,尼斯坎南分析,作为一个获得一次性拨款的非营利性组织或机构,官员机构中的主管和雇员不可能将预算扣除支出费用后的余额私分装入腰包,因此,寻求机会消费预算就成为官员的重要行为动机和行为方式。经济学家查尔斯·沃尔夫也认同这个观点:“由于维持非市场活动的收入具有非价格来源(如税收),非市场产出的价值同它的成本之间的联系被割裂开来,这就经常会造成明显的多余成本(X低效率)或公共物品供给偏离需求。”[3]我们认为,这个理论有一定的说服力,正是因为政府成本和收益的分离,使得政府预算盈余或政府收益不能在政府官员中进行再分配,所以政府的行为目标往往不是节约成本增加产出,而是致力于预算开支和政府消费的扩张。同时,我们也对这个理论作了某种程度的修正,形成这样的表述:在我国现阶段,政府官员在运行成本使用过程中,有一定程度的消费最大化倾向。
  目前,在我国政府中存在的诸多消费随意性大,财政资金浪费严重的现象多和这种主观倾向密切相关。例如,在招待费问题上,民间有句顺口溜,“招待费是个筐,什么都往里装”,说的就是招待费这一名下的各种违规支出。只要能与权力沾上边的,个人消费不管是合法的、非法的都可以由公家“埋单”,公款旅游、私客公待、公款读书、公车私用、公款送礼等层出不穷,屡禁不绝。
  在公务用车问题上,1984年以前国家对公车控制较严,只有党和国家高级公务人员才有资格配备专车。1984年这项规定被取消,从此公车消费就犹如脱缰野马,一发不可收拾,仅1985年一年的公车消费就超过了前30年的总和。有关资料显示,进入20世纪90年代以后,公车购买金额年均增长速度达到了26%。2003年“两会”全国政协一份提案披露:20世纪90年代后,我国约有350万辆公务车,包括司机待遇、养路费、维修费、燃料费、车位费、管理费等一年大约耗费3000亿元,平均每辆8.7万元左右,已成为财政极重的包袱。而实际使用中一般公务使用、司机使用和公务人员家属子女使用各占1/3。出租车工作效率为公车的5倍,可运输成本仅为公车的13.5%。在公务接待问题上,差旅费、会议费转嫁现象普遍且较为严重。有关部门的调查显示:目前下级机关、企事业单位用于接待上级来宾的费用,比来宾实际交纳的费用至少高出两倍;中央各部委在京外召开的会议,接待单位承担的会议费比会议举办单位支付的会议费高出一倍以上。此外,在公务活动中接受接待单位提供的纪念品,参加接待单位安排的免费旅游观光等活动比较普遍。在一定程度上影响了党和政府在人民群众中的威信和形象。
  现行财政管理制度的缺陷
  1.财政预算制度的缺陷
  我国现行的政府预算收支科目是建国初期依据计划经济管理体制要求建立起来的,几十年来基本框架一直没有进行较大调整,收支分类的缺点和局限性也日渐显现,有学者对这一个问题进行了归纳:一是收支范围偏窄,不能全面、完整地反映政府所有收支活动;二是部分收支项目分类较粗,不利于细化预算编制和强化预算约束;三是分类体系、结构不够科学,难以客观、准确地反映政府各方面职能活动。[4]这样一种财政体制使得一些需要加强建设的事项因没有项目经费而苦坐等待,一些有经费的项目又苦于找不到合适的消费对象。按照专款专用制度的规定,这种矛盾就只能产生“双输”的结果。而且,盈余的项目部门担心申请挪用会造成下一年度本项目经费的削减,也不愿去冒这个风险。也就是说,这种财政预算管理制度只会鼓励人们多花钱,以避免下年度预算被削减。
  美国学者戴维·奥斯本和特勒·盖布勒在《改革政府》一书中专门分析了美国政府公共预算采用明细分类项目的体制缺陷,指出:“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉,不管他们是否有需要。这说明政府机构为什么会变得如此臃肿。原因是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财。”[5]中美财政体制虽然不是完全相同,两国学者论述的角度也不完全一致,但是由于财政预算体制的缺陷而引起的消极影响还是具有比较意义的。
  2.预算管理制度上的软预算约束
  20世纪80年代以来,“软预算约束”成为解释社会主义计划经济及其企业行为的一个重要分析概念和理论思路,而这一概念所描述的经济现象也为大家所熟知。实际上,不仅国有企业等经济主体存在软预算约束行为,政府体制内的预算过程也存在软化的风险。特别是,现行我国行政管理构架是从计划经济体系中脱胎而来的,在编制政府收支计划、具体财政支出项目、审查监督机制等方面更容易表现出“软预算约束”行为。一方面,在预算编制上,各级政府在年初人民代表大会开会之前,只是按大类确定一个粗糙的收支盘子报人大审批通过,然后,按“切块”方式分配到职能部门,缺乏明晰的具体项目政府财政支出,使预算监督难免流于形式;另一方面,我国还缺乏多层次、多渠道的预算审查监督机制,权力机关审查(人大审批)比较表面化,而新闻媒体、研究机构和普通纳税人的监督渠道仍相对匮乏。财政预算缺乏刚性的管理和监督过程,为政府提高运行成本提供了机会主义条件。
  审计署审计长李金华向全国人大常委会报告2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时,指出了以下问题:一是本级预算管理不规范。主要表现在:23个部门未按规定细化预算或预算编制不完整;6个部门没有按规定及时足额批复预算;12个部门擅自调整预算项目及金额。二是执行“收支两条线”规定不严格。有些部门对部分预算外收入没有完全实行“收支两条线”管理,仍采取比例上缴、结余上缴或全部留用的办法;还有部门隐瞒、截留或坐支预算外资金;甚至存在设立账外账的现象。2004年,在十届全国人大常委会第十次会议上,李金华又提供了一份令人触目惊心的审计“清单”:人事部用多余预算资金购置轿车和住房,外文局383万元资金被挪作他用,贸促会800万元项目资金发了补贴……另有国家林业局、国家体育总局、国防科工委、科技部等中央单位虚报、挪用预算资金的违规事实。[6]可以说,这份清单集中反映了我国预算管理和监督中存在的问题,说明管理缺陷为政府部门扩张自身利益、提高成本创造了机会。
  3.职务消费管理制度的缺陷
  近年来,人们对失控的定额标准议论颇多。以前对于领导公务人员的职务消费没有规定具体的定额,采取实报实销制,这样所有的职务消费在某种程度上都可以得到满足。虽然现行管理制度对部分公务成本,如差旅费、招待费等规定了定额标准,以此来控制成本增长。然而在实际操作中,由于定额标准无法执行,超额支出成为一种常态,导致公务成本增长过快。以招待费为例,1998~2001年湖北省招待费年均增长率高达130.78%。[7]
  学界对定额标准无法执行进行了分析,认为主要有以下几方面原因:其一是由于标准无法体现出单位之间的差异。由于不同单位承担着不同的职责,工作量的差异也非常大,一些部门承担的职能不需要多少支出就能履行,如保密局、档案局等单位。其二是同单位同职务的工作也存在差异。由于分管工作的性质不同,所需的运行成本也有很大差别。如主管业务工作的领导必然事情多、电话多、出差的机会多,相应的花费也较多。其三是转嫁消费现象严重。在监督机制还不健全的情况下,人的趋利性决定了会寻找一切可能的机会进行消费转嫁,把实行定额标准的项目转移到未实行的项目支出中去,甚至想方设法利用职权将支出以各种名义转嫁到下级单位或基层单位中去。
  在实际工作中,政府公务员既是职务消费的政策制定和执行者,又是政策受益人,在体制上缺乏对领导人员特别是“一把手”的有效监督制约机制,因此职务消费的激励作用往往容易出现偏差。领导人员职务消费是领导人员行使职权必不可少的,有着公开性和合法性。但由于许多消费目的模糊,介于职务消费和私人消费之间,似是而非。例如,按照财经纪律规定,有些消费如礼品费等,是不允许支出的,但实际生活中却被蒙上了合法的面纱而登堂入室。领导人员职务消费中的问题存在着很大的隐蔽性,一般难以辨别和发现,所以,无论是监督检查,还是对违纪违规问题的处理都很难到位。
  4.缺乏有效的绩效评估制度
  绩效评估是政府绩效管理的基础工程,在整个绩效管理系统中,具有元工具的功能作用。绩效评估通过订立明确标准,可以将组织、人员的行为引向设定的目标导向,同时,绩效评估通过比较的方式,还可以约束组织、人员的不规范行为。现行财政管理方面的评估制度主要包括“人”和“事”两个方面。
  在“人”的方面,现有的公务员评估制度设置上存在缺陷。目前我国对公务员的评估分为德、能、勤、绩四个评估纬度,在业绩评估纬度,具体的评估指标上有明显的GDP倾向,导致各级地方政府将地方人力、物力集中在与GDP业绩有关的指标上。有专家指出,在地方政府的评估指标中有“业绩指标”、“保底指标”等区别。例如GDP是业绩指标,是否完成将直接影响当事人的职位升迁,因此各种投入就大;而公共卫生是保底指标,只需做到‘不出事’即可;至于政府成本,目前还未真正地纳入公务人员评估指标。
  在“事”的方面,主要从对财政支出的控制角度而言。长期以来,在财政管理方面过多地重视财政收入,较为忽视财政支出。而在财政支出方面,也是比较注重财政资金的分配过程,而忽视了财政资金的使用效益,忽视了对花钱所应产生结果的评估,从而导致财政资金的严重浪费,这在运行成本中体现得最为明显。招商引资是现阶段政府管理的一个重要的职能内容,不少地方政府将“跑项目”作为重要的目标考核内容,但是,“跑项目”到底值不值得?为了招商引资所花费的成本与项目本身的价值相比,效益如何?却少人问津。
  一些客观原因的连带影响
  1.政府部门规模的连带影响
  我们已经对政府部门规模的现状、原因进行了分析,政府部门规模扩张,政府运行成本自然连带上升,这也正是政府部门规模成本和政府运行成本共同构成政府规模成本的一个重要原因。不仅如此,在我国,政府部门规模还有一个领导公务人员职数过多的突出问题。据有关资料显示,我国部门的领导人员与下属人员之比为1:0.84,高于美国、日本、印度等国的同类情况。在我国,有的部门领导人员就占了一半的比例,1个科长下面就只有1名科员,甚至,只有科长没有科员。各级党政机关领导人员职数过多,不仅体现在副职人数多,而且有的副职还能享受正职待遇。名目繁多的领导人员,无形中增加了与此相关的职务消费,导致运行成本居高不下。
  2.政府交易成本的连带影响
  良好的运行机制意味着决策信息充分、政令畅通、反馈及时,即各个过程与环节相互配合,协力处理行政问题。但是,在我国,由于机构臃肿、层级过多和职能模糊等原因,不仅严重影响了政府效率的优化,还使得政府管理过程中的协调成本和代理成本大幅度提高。
  从横向的角度看,政府一般首先从横向上进行职能的划分,并按照职能的不同,分别设立不同的机关提供不同的公共物品和服务。“从顾客的角度看,按职能分工的层级组织是一种次优机构。因为,与按业务流程的组织结构相比,它运行延误多,费用高,效率低。”[8]这样一种管理模式,容易引发政府部门之间推诿扯皮、相互掣肘的现象,容易生成职权关系复杂、权责不明的问题,往往导致多个政府部门插手同一事情或管理同一对象,或者根据自身利益而刻意忽视经济改革过程中衍生的社会问题,这种现象使得各个部门之间由于行政目标函数差异而引起的协商、谈判、整合成本倍数上升。这种管理模式也容易滋生过多的行政决策和审批流程。这不仅加重了转嫁给社会的外部不经济,还增加了政府的运行成本。
  从纵向的角度看,我国目前有中央、省、市(地区)、县(市)、乡(镇)五级政府,五级政府对应五级财政,加重了政府的运行成本。政府层次太多,影响统一性;管理幅度太小,影响宏观性。由于层级过多,信息流在政府系统传递中发生能量的消耗,一方面容易导致上下级之间信息的不对称,另一方面,政府各机构之间存在着人为的阻隔,导致政府内部信息流通不畅,信息利用率低。层层上报审批的运行机制使得大量的人力物力财力消耗在部门层级之间,最终导致政府运行不畅,成本上升。更为重要的是,每一级政府层次的设立,必然有与之相适应的机构、人员来支撑,连带影响也就会增加政府运行成本。此外,过多的政府层级,使中央到地方的分级职能分配和实施过程中,产生了过长的委托代理链。委托代理链越长,相对委托人、代理人越多,他们之间的利益对冲、信息扭曲就越大,从而提高了代理成本。
  3.政府消费特性的连带影响
  在市场经济条件下,商品的价格受到供给与需求的双重影响,反过来价格的变动又进一步的影响到该种商品的供给量和需求量。同时,在市场中,几乎所有的商品都存在着替代品。商品可替代的大小影响到该种商品对价格的敏感程度。一般来讲,商品价格的下调会导致对该种商品的需求量下降,但是可替代性大的商品所受到的影响显然会高于可替代性相对较小的商品。
  当某种商品价格上升的时候,出于降低生产成本的考虑,市场中的其他主体会在保证质量不变的情况下,选择该种商品的替代品。作为一般的理论分析,政府运行中所消耗的各种资源的购买虽然是以税收为后盾的,但是购买行为作为发生在市场中的行为同样要遵守市场价值规律。但是,由于政府仅仅是一种代理机关,它的行为受到来自各个方面的限制,与市场中的企业不同,政府在一定程度上无法根据市场的变动自由地决定商品的购买。最主要的原因是,由于政府的运行资金主要来自于税收和各种收费,这种强制性征集而来的资金与政府部门之间不存在直接的联系,税收的减少并不一定导致特定政府部门可用资金的减少,而税收的节余也不会直接归特定部门或个人。因此,当商品价格上升的时候,政府并不一定会转向该种商品替代品的购买,也不必然引起政府对该商品购买量的下降。因此,随着商品物价总水平的上升,政府的运行成本可能还会持续走高。
新视野京44~46D01公共行政卓越20082008
运行成本/控制/原因分析
导致政府运行成本居高不下既有主观意识的原因,也有客观体制的因素;既有现行财政管理制度的缺陷所致,也有外在因素的连带影响。具体来说,导致政府运行成本居高不下与一定程度的消费最大化倾向、现行财政管理制度的缺陷以及一些客观原因的连带影响密切相关。
作者:新视野京44~46D01公共行政卓越20082008
运行成本/控制/原因分析
2013-09-10 21:30

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