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冷战后联合国改革及其在国际事务中的作用
冷战后联合国改革及其在国际事务中的作用
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  半个世纪以前,一个以维护世界和平与安全及促进国际合作为宗旨的普遍性国际组织——联合国,在饱受第二次世界大战创伤的世界各国人民怀着“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”(《联合国宪章》序言)的崇高信念不建立了。在半个多世纪的曲折历程中,联合国经受了国际风云变幻的考验,为人类的和平与发展作出了重要的贡献。今天联合国的面貌与当初相比已有深刻的改变,联合国从当年《联合国宪章》(以下简称《宪章》)签署时的51个创始国家发展到189人成员国,显示了《宪章》的生命力和感召力。作为由主权国家组成的最具有普遍性和权威性的政府间国际组织,联合国在当今世界上的地位和作用是任何其他国际组织所无法替代的。
  随着国际形势和国际关系的发展,联合国成员的构成和政治力量对比都发生了重大变化,联合国日益成为一个规模最大、影响最深且最具有广泛代表性和权威性的国际组织。五十多年来,联合国使各国得以团结在一起,共同迎接任何单个国家都无法应付的挑战。在这里,维护国家主权成为国际社会必须遵循的基本准则。联合国正在逐渐成为平衡世界各种力量和利益的中心,如何建立能真正有效维护国际和平与安全、促进共同发展的联合国新机制,成为各会员国和各种力量集团共同关心和亟需解决的问题。
  一、联合国改革
  联合国的建立是与雅尔塔体制紧密相连的。两极格局时期,联合国在两大国的夹缝中很难有所作为。冷战的结束使世界范围内的东西方对峙消失,联合国面临难得的机遇,出现了能真正实现《宪章》的原则和目标的机会。尽管联合国在其生命的五十多个年头里写下了耀眼的记录,但是人们也经常看到联合国无奈的摇头与痛苦的失败。频繁的维和行动使联合国的年度维和费用达到40亿美元,远远超出联合国每年10亿多美元的正常预算。联合国的能力和获得的资金与它所肩负的任务很不相称,那么沉重的担子显然使联合国在许多方面都力不从心。
  多年来,联合国一直借东补西,惨淡经营。联合国的财政收入主要来自各成员国缴纳的会费。但到1996年3月6日止,成员国拖欠的会费已达31亿美元,其中美国一国就欠款15亿美元。前联合国秘书长加利曾大声疾呼,如果财政困难不解决,联合国就可能陷入关门歇业的厄运。
  面对世界巨变浪潮的冲击,联合国必须抓住机遇,迎接挑战,改革已势在必行。
  1.改革背景。
  联合国的改革呼声可以说是由来已久。比如,德奎利亚尔和加利都在不同程度上,就改组秘书处、提高工作效率等方面采取了部分措施。但由于每次改革均涉及大国或政治集团之间的斗争,所以联合国机构越改越庞杂。尽管在80年代中期裁员12%,并采用新的预算程序,联合国的行政效率却并未得到多大提高,财政危机也未得到缓解,问题依然很严重。
  随着国际形势的不断发展变化,联合国自身的不适应性暴露得越来越明显:机构臃肿,效率低下,浪费严重;维和行动在经历冷战后初期的异常膨胀后亟需整顿;长期轻视经济发展;财政形势进一步恶化等,联合国已到了不改革便无以重振声威的关头。
  在此形势下,安南在改革的呼声中走马上任。1997年1月初,安南召开首次记者招待会,全面阐述了联合国的改革战略。并指出改革不是单纯地大砍经费预算,大减人员和机构,而主要是提高工作效率,在协调一致的基础上进行必要而又稳妥的内部调整,使联合国“更精干、更省时、更省力”。安南还重新把联合国的工作划分为四大领域:即和平与安全、经济与社会事务、发展合作、人道主义事务,并依此成立了四个执行委员会,统一协调各自领域的工作,提高工作效率。
  安南深谙改革的复杂性,本着“先易后难”的原则,于3月17日推出了他的“双轨制”改革方案,将改革内容分为两部分。目前,第一步改革已经开始,主要是对秘书处精兵简政。第二步是涉及面更宽、也是更难的一部分,即安理会、联大和财政改革。
  2.机构改革与财政危机问题。
  精简机构,提高工作效率,解决机构臃肿、重叠,克服文牍主义和严重的浪费现象,是联合国全体会员国多年来的共同要求。但同时人们又不得不承认,联合国本质上还只是一个政府间国际组织,每个成员国不论大小都是它的主人,它不能对成员国过多地指手画脚。且联合国的不少机构是由各成员国代表经过讨价还价、相互妥协而产生的。如果对这些机构进行裁撤,势必会打破原有的妥协与平衡。因此,各国政府虽然都赞成精简机构,但又都在幕后力保对自己有利的部门不被砍掉,这直接影响到联合国机构的办事效率。
  自80年代中期以来,联合国财政储备频亮红灯,财政困难已成痼疾,这使改革的实施几乎成为空中楼阁。联合国的活动需要经费,可它缺少一个自己的钱袋,联合国的财政危机与成员国拖欠会费有极大关系。其中,美国一家就拖欠一半还多,这是联合国陷入捉襟见肘的财政困境的重要原因。美国从1995年起在未经联合国同意的情况下,单方面决定削减所应承担的联合国维和费用与经常费用的份额,并故意扣缴会费,致使联合国连年处于极端困难状况,其目的是要使联合国按照美国的需要进行改革,把改革纳入美国领导下的世界新秩序的轨道。而广大发展中国家则一直在与这种霸权行为进行不懈的斗争,可以说,改革的过程也是发展中国家反对霸权争取平等发展权的过程。
  3.安南的全面改革方案。
  顶着重重的压力,再难也要向前走,1997年7月,安南推出了题为《革新联合国:改革方案》的报告。这个一揽子改革方案几乎涉及联合国的所有领域、部门和机构,被视为联合国成立五十多年来最大胆、最广泛和意义最深远的一次改革。
  秘书长的全面改革方案出台后,在联合国大厦内外立即引起轰动和强烈反响,而这仅仅是联合国改革进程中的一个开端,还不能认为改革已经迈出了实质性的稳健步伐。其原因主要在于,不少会员国认为这一方案较多地强调了提高工作效率、精简机构和减少经费支出等行政管理方面的改革,比较符合美国等西方大国的改革设想;而对广大发展中国家所关注的真正涉及联合国未来的发展方向、使命履行、长期目标、发展援助、环境保护等重大问题,方案的具体措施还不够,需要不断充实与调整。
  围绕改革方案的斗争十分激烈,因为它关系到联合国的发展方向,关系到建立什么样的国际秩序,以及各国的根本利益。联合国的改革将取决于各会员国的政治意愿和权力的较量,其成功的关键还在于成员国自身的努力。否则,联合国将会陷入议而不行的改革方案的辞山文海之中。
  目前,联合国改革最关键的任务是革新安理会、解决紧迫的财政危机和促进会员国的经济与社会发展。倘若这些核心问题得不到解决,所谓的联合国改革就不可能摆脱“雷声大、雨点小”的窠臼,也就不可能达到真正改变联合国面貌,全面加强联合国作用的目的。
  安理会的改组与扩大是机构改革的一个焦点,但在秘书长的方案中故意回避了这个最大的改革难题,因为各方的分歧很大。美英等西方大国同意适当扩大安理会,即将成员国从目前的15个增加到20至21个,其中常任理事国增加5个,除德、日外,再分别从亚、非、拉三大洲各推举一个(或固定不变,或定期轮换)。而大多数发展中国家则主张较大规模地扩大安理会,非洲、阿拉伯国家、拉美和东欧国家都有两个以上的国家争当常任理事国。在是否拥有否决权问题上,西方大国与发展中国家的看法有所不同,发展中国家内部的意见也不一致。由于安理会的变动涉及宪章修改的复杂程序,涉及各国(特别是大国)的权力平衡与分配,使得这一问题更加复杂和难以解决。
  由于全球一体化的加深,发展中国家的经济和社会发展严重滞后,南北差距不断扩大。全球性的贫困、落后和环保问题尚未解决,发展中国家倡导的国际经济新秩序始终没有真正建立起来。这种状况不改变,既会威胁发展中国家的发展,也会威胁发达国家的持续发展。可以说,没有发展中国家的发展,世界和平就不会有真正的保障。冷战结束后,维和行动占去了联合国很大部分的精力和财力,发展问题相形之下没有得到足够重视。少数发达国家掌握世界经济权力,它们把意识形态因素引进经济领域,在南北对话中设置人为的障碍。将长期空喊的发展援助的口号尽快付诸实施,这是广大发展中国家、包括不少发达国家在内的共同呼声,也是直接关系到联合国发展方向的重大原则问题。发展中国家恳切要求安南在推进联合国改革的进程中高度重视发展援助问题。
  联合国改革的另一个焦点问题就是财政危机问题,包括美国的盟国在内的绝大多数国家对美国目前的“挟会费以令改革”的蛮横行径表示强烈不满。1998年1月22日,联合国大会一致通过决议,拒绝了美国单方面提出并一再顽固坚持的降低其会费分摊份额的要求。3月11日,安南二赴白宫讨账,克林顿在得知欠款可能导致美丧失在联合国大会投票权的有关规定后,表示他将尽最大努力说服国会拨款来交付拖欠的会费。但结果再度令安南失望。看来,如何使联合国成员国“老大”顺利缴费,这对安南来说真是个剪不断、理还乱的结。可以说,只要美国不改变它目前的顽固立场,联合国的财政危机还将持续下去。
  联合国作为反映世界力量组合的晴雨表,正处在一个变革时期,改革的趋势不可逆转。特别是冷战结束以来,世界形势发生了巨大变化,新的全球性问题不断涌现,为适应两级格局而建立的联合国机制必须顺应形势进行调整,以便迎接各种挑战。然而,正如安南秘书长所多次强调的那样,改革不是一蹴而就的事,而是一个漫长的过程。由于联合国改革涉及各大国、各地区不同国家和集团的利益,关系到构筑未来世界格局和国际新秩序的根本问题,因此,围绕联合国的改革问题必然充满着激烈的争论甚至尖锐的斗争。在改革的目的方面,美国领导下的西方大国主张通过改革使联合国为它们在全世界推行西方价值观和民主制度服务,而广大发展中国家则希望通过改革摆脱霸权主义和强权政治,使联合国能够真正为建立一个“和平、平等、公正、合理”的世界新秩序服务。正是这种深刻的分歧使改革的进程十分艰难和缓慢。但从绝大多数会员国的愿望和要求来看,联合国的改革只能在《宪章》的基础上进行,任何抛弃联合国的主张都是危险的。
  二、联合国的地位和作用
  半个世纪过去了,联合国历经时代激烈变化的考验,逐渐走向成熟。拥有189个成员国的联合国当之无愧地成为人类历史上惟一真正的全球性组织。没有其他的组织能经历这么多风浪而仍然屹立,也没有其他的组织能像联合国这样为未来奠定了如此坚实的基础。在五十多年风雨历程中,联合国在实现全球非殖民化、维护世界和平与安全、促进社会和经济发展等方面作出了不朽的贡献。冷战结束后,联合国更是在解决民族和种族冲突、领土争端、宗教矛盾和世界共同面临的政治经济问题等方面大显身手。可以说,对于当今世界的和平和繁荣,联合国功不可没。
  在冷战成为过去、新世纪已经来临的时候,必须调整联合国的方向,使其发挥新的活力和效能,促进和平、发展、平等、正义和世界人民的相互了解,使联合国成为实现人类社会和平与发展所必需的有效工具。
  随着90年代国际形势的巨变,两极对峙已成为历史,世界终于摆脱了冷战的困扰,进入一个充满变数,也充满希望的时期。联合国也以新的姿态迎接新的时代,开始了全新的和平努力。
  1.冷战后的联合国维和行动。
  1992年6月23日,新上任的联合国秘书长加利就联合国在新时期促进和平问题提出了举世瞩目的《和平纲领》——和平行动新概念。要求在紧张局势转变为冲突之前就予以缓解,实施预防性外交,必要时可动用武力,以防患于未然。在预防冲突与维持和平之间,联合国担负设法使敌对双方达成和平协议的责任。此外,联合国还负有在冲突后缔造和平的新使命。
  联合国维和部队在《和平纲领》的感召下,愈来愈频繁地踏上征途。冷战结束后的联合国维和行动比以前四十多年的总和还要多。联合国为缓解冲突、监督停火、促进谈判、提供人道主义援助立下了汗马功劳。同时,联合国在组织、监督、协调与核查选举方面也发挥了积极作用。1992年3月至1993年6月,联合国引导柬埔寨人民举行了自由和民主的选举,成为联合国参与国际事务的成功典范。安理会主席皮克林称这次行动是“迄今所采取的规模最大、最重要和最复杂的联合国维持和平行动”。(《联合国纪事》,10页,1992年6月。)这次行动也是联合国维和行动中成效空前的举措,它在世界面前展示了冷战后联合国的新面貌。1994年10月27-29日,在联合国监督下,莫桑比克顺利举行了独立以来的首次多党制大选。联合国安理会于同年11月21日批准了莫桑比克的选举结果,联莫行动胜利完成。这些选举的合法性普遍得到人民的公认,使新政府能够致力于恢复国家的稳定和发展,从而使联合国能够有效地提供发展援助。
  与此同时还应看到,冷战后的联合国越来越多地从维持和平向诉诸武力、实行强制和平转化,从而把强制行动引入传统的维和行动,造成严重的混乱。蓝盔部队屡屡涉险,维和士兵面对的是枪炮与敌视,联合国在维持和平时陷入了远比以往更为艰难的处境而自身难保。
  在索马里,联合国维和史上首次授权维和部队可以根据《宪章》第七章的规定,使用武力维持和平并解除各派武装,联合国维和部队与索马里全国联盟领导人艾迪德势不两立。1993年6月5日,23名巴基斯坦维和士兵血洒摩加迪沙,在异国陌生的土地上永远地终止了他们的和平之梦。最近,联合国驻塞拉利昂维和人员遭到袭击,几十名维和人员被绑架,塞拉利昂维和行动被视为联合国在非洲的又一次失败。此外,在海地,联合国维和部队的船只竟进不了太子港,海地军人政权驱逐了联合国派来的调解人。在波黑,维和士兵被锁铐在军事目标区,成了塞族的防空盾牌,维和部队总部也屡遭炮击。联合国还多次授权北约对冲突一方进行狂轰滥炸,这些都严重损害了联合国的形象,说明冷战后的联合国需要重新审视自己的维和使命与行动方式。
  冷战后的联合国维和行动多次受挫,其最关键的原因在于背离了应有的中立、非强制性、不参与冲突、异常克制等原则,而这些原则正是维和行动的灵魂所在。人们对联合国在扶危救弱及促使各派停火与和解等方面的努力予以肯定之时,又不得不承认以武力制造和平有悖于维和宗旨,其结果也事与愿违。维和行动要获得成功,必须将“当事方的同意、公正无私和除自卫外不使用武力”三项重要原则放在首位。此外,在近几年的维和行动中,维和部队派遣国经常对联合国指手画脚,联合国起的作用只是在政治上赋予“合法性”。如果继续让大国利益左右维和,那么几十年奋斗而来的联合国维和行动就难以得到健康发展。时代要求重新思考,一起努力并创造克服危机的新方法,这也是迫切要求联合国及世界各国迎接的挑战。
  2.联合国在促进裁军与军控方面的作用。
  冷战结束并不意味着世界太平,格局过渡时期的混乱与无序使人们对安全更添忧虑。在美、俄及西方国家裁减军备的同时,发展中国家却出现扩军势头。裁军与军控是联合国的重要职责之一,特别是冷战结束后,联合国在裁军与军控问题上日趋活跃并取得了一定的积极成效。
  在联合国的关注下,美俄都已根据第一、第二阶段削减战略核武器条约开始削减各自的战略核弹头,表明真正的核裁军已经开始。1993年,日美俄签署了《进一步削减和限制进攻性战略武器条约》。1995年1月,由165个国家签字的《禁止化学武器公约》正式生效,标志着人类向彻底消灭这类毁灭性实战武器方向迈出了实质性的一步,是国际裁军史上的最大成果;1995年4月,有167个签约国的《不扩散核武器条约》无条件无限期延长,这使国际防止核扩散控制机制得以加强;1996年9月,联合国大会第50届会议又以压倒多数票通过了《全面禁止核试验条约》,这是历史上第一次以法律形式在世界范围内全面禁止一切核试验,在人类裁军史上写下了浓重的一笔。
  尽管联合国已经通过了不少关于削减或限制武器数量的决议,但对武器质量不断提高的问题则没有涉及。而且联合国毕竟不是世界政府,它的决议对于那些自行其是的军事大国来说往往没有多大约束力,由于印巴相继进行核试验和美国决定研制和部署国家和战区导弹防御系统,一场包括核武器在内的新的军备竞赛实际上已经开始,这使联合国裁军机制面临严峻考验。
  3.联合国在促进经济与社会发展方面的作用。
  曾任联合国人类环境会议秘书长的莫里斯·斯特朗说:“从经济角度看,地球不再具有活力——我们实际上在走向破产,这正是我们需要在全球范围实现持续发展的原因。”(《联合国纪事》,41页,1992年6月。)于是,以发展为宗旨之一的联合国于1992年6月3-14日,在巴西里约热内卢召开了联合国环境与发展大会。这是联合国成立以来规模最大、级别最高、人数最多、筹备时间最长、影响最深远的一次国际会议,是人类环境与发展史上的一次盛会。会议通过了着名的《里约宣言》和《21世纪行动议程》,制定了保护自然资源、促进经济可持续发展的蓝图。一百五十多个国家签署了两项新的国际公约:《保护地球物种多样性公约》和《联合国气候变化框架公约》。联合国经社理事会还于1993年2月12日正式设立了可持续发展委员会,以便更加全面有效地处理有关经济、社会发展及环境事务。
  1995年3月,118个国家的元首和政府首脑及65个国家的代表又聚首丹麦首都哥本哈根,共同探讨发展问题,这在联合国历史上也属首次。会议通过了《哥本哈根宣言》和《行动纲领》,并确定1996年为国际消除贫困年,号召所有国际组织、所有国家和人民行动起来,向贫困宣战。
  联合国的这些举措表明人们已经意识到“建筑在滥用自然资源基础上的发展并非进步,今天吃着面包决不能使明天免遭饥饿”,(《联合国纪事》,65页,1992年9月。)认识到需要开辟一条新的发展道路。但迄今为止,发达国家与发展中国家围绕如何实现可持续发展仍存在严重分歧。发达国家片面强调环境保护优先,而发展中国家则要扞卫自己的发展权。出于经济上的利己考虑,发达国家还远未担负起保护环境的主要责任,它们所应提供的官方发展援助不仅一直没有达标,反而在不断削减,联合国所能提供的经济技术援助相对于发展中国家的需求而言十分有限,南北的经济差距越来越大,特别是那些最不发达国家的经济状况不断恶化,令人忧虑。
  由此可见,环境、发展、贫困问题不是一两次国际会议就能解决的,联合国还需为此作出不懈努力。
  4.霸权主义、强权政治是冷战后联合国面临的最大挑战。
  冷战后的联合国正处于世界局势的转折点上,国际形势的历史性变化向联合国本身提出了严峻挑战。1998年12月,美英未经安理会授权对伊拉克发动了“沙漠之狐”行动,这是冷战结束后美英甩开联合国的第一例。1999年3月,北约又以“人道主义干预”为借口,对南联盟进行了持续78天的狂轰滥炸,并于5月8日袭击了受外交公约保护的中国驻南联盟大使馆,严重践踏了《宪章》和联合国的权威以及国际关系准则。应当看到,在当今世界格局中,强国主导联合国的局面并没有实质性改变,霸权主义的阴影依然笼罩着联合国。
  1999年4月24日,在华盛顿纪念北约成立50周年的会议上,美国又提出了21世纪《北约战略新概念》。从本质上看,北约已从一个防御性的军事组织演变为进攻性的政治军事同盟。其军事行动可超出北约成员国的防区,对付来自任何地区的大规模杀伤性武器的扩散、恐怖活动、民族和地区冲突等一切被认为可能危及北约安全的威胁,而且北约的军事行动无须取得联合国安理会授权。此举清楚地暴露了西方大国有意削弱联合国作用的图谋,严重破坏了第二次世界大战结束后建立的以安理会五个常任理事国为核心的联合国主导国际和平与安全事务的格局。因此,在21世纪,真正威胁联合国命运的是联合国将长期面临着建立一个什么样的国际新秩序的问题。
  冷战结束后,联合国内的大国关系格局发生了根本性的变化。在未来相当长的时间内,美国作为惟一的超级大国将左右联合国的事务。从这个意义上说,联合国广大成员国应将克服霸权主义、强权政治作为首要任务,共同促使联合国更加积极、公正、合理地处理一系列重大的国际事务,促进国际政治、经济新秩序的建立。
  尽管各种违反联合国宪章的行为使整个当代国际秩序受到威胁,但联合国维护和平、促进发展的宗旨不会改变。此外,面对日益增多的全球性问题,必须依靠国际社会的协作与共同努力。从目前看,这个使命只能由联合国来承担。克林顿在1999年联大发言时也强调联合国具有“不可替代”的作用。随着多级化和全球化的加速发展,大国间相互牵制、相互妥协的机率明显增大,而联合国发挥作用的空间也理应得到扩大。
  战后半个世纪以来的历史证明,《宪章》的宗旨和原则不仅是联合国的基本原则,而且已经成为指导现代国际关系的基本准则。国际秩序是在尊重国家主权原则的基础上建立起来的,靠“冷战”、“热战”和“集团政治”的思维和办法都行不通。只有严格遵循《宪章》所制定的维护主权国家之间的平等和互不干涉内政原则,国与国之间才能友好相处、共同发展。联合国在未来将通过制订一系列国际行为规则,使国际关系体制化。这是联合国在一个日益紧密地相互依存、经济全球化加速发展的世界里不可回避的历史使命。
《教学与研究》京48~53D7国际政治陈晓沁20012001联合国是目前最权威的国际组织,各国都希望利用这一多边国际舞台服务于自身的利益,而联合国的发展方向则取决于各国间相互依赖与相互合作的意愿与程度。在过去半个多世纪的沧桑中,联合国在缓解地区冲突、帮助殖民地独立、推动裁军以及促进国际合作与发展等方面,发挥了重要的作用。但与此同时,霸权主义的阴影始终笼罩着联合国。为了迎接新世纪的挑战,联合国正在进行全方位的改革。联合国在新世纪将获得新生的契机。联合国宪章/联合国改革/国际组织/冷战陈晓沁(1970-),女,湖北钟祥人,中国人民大学讲师,主要从事国际关系领域的研究。(北京 100872) 作者:《教学与研究》京48~53D7国际政治陈晓沁20012001联合国是目前最权威的国际组织,各国都希望利用这一多边国际舞台服务于自身的利益,而联合国的发展方向则取决于各国间相互依赖与相互合作的意愿与程度。在过去半个多世纪的沧桑中,联合国在缓解地区冲突、帮助殖民地独立、推动裁军以及促进国际合作与发展等方面,发挥了重要的作用。但与此同时,霸权主义的阴影始终笼罩着联合国。为了迎接新世纪的挑战,联合国正在进行全方位的改革。联合国在新世纪将获得新生的契机。联合国宪章/联合国改革/国际组织/冷战
2013-09-10 21:29

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