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环境外交,刻不容缓的行动  ——写在2000年“世界环境日”之前
环境外交,刻不容缓的行动  ——写在2000年“世界环境日”之前
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  全球环境问题是当今国际政治领域中的一个热点问题,许多国家及国际组织等都在为全球环境问题的解决而进行着努力,全球环境外交格外活跃。全球环境问题的紧迫性及严重性急需活跃在环境领域中的各个主体从实际出发,立即行动起来,清除环境领域中阻碍国际合作的障碍,建立起切实可行的国际环境新秩序。
  在西方,环境问题引起广泛社会关注始于六七十年代兴起的大规模的环保运动。随着环境问题的全球化,任何一个国家或政府都不可能单独解决全球环境问题,环境问题开始进入国际政治议事日程,各国政府及国际组织纷纷寻求合作解决全球环境问题的途径,环境外交应运而生。环境外交是指各国政府(包括国际组织)之间为解决与跨国环境污染和环境保护有关的政治、经济和社会问题而采取的政策及行动。1972年斯德哥尔摩人类环境会议是70年代环境外交的一次盛大集会,但在当时东西方对峙的两极格局下,环境问题一直被认为是“低级政治”的问题,而没有得到各国足够的重视。冷战的结束,环境问题一跃成为世界问题的榜首。环境、和平与发展已成为当代世界的主题,环境外交格外活跃。
      当今环境外交格局
  全球环境问题的出现是对全世界的一个挑战,不管是发达国家还是发展中国家,都已经认识到全球环境问题的严重性与紧迫性,并积极寻求解决全球环境问题的途径。活跃在环境外交舞台上的除了主权国家外,国际组织(特指政府间国际组织)、非政府组织以及一些大的跨国公司也起重要的作用。这就形成了参与主体多元化、主体活动多层次的立体、交叉、互补式的环境外交格局。
  (一)主权国家是当今国际社会的行为主体。国际环境新秩序的建立及全球环境问题的解决离不开主权国家的广泛参与。由于国家利益决定一个国家的对外政策,各国会依据自己的国家利益在某一环境问题上持领导、支持、反对或摇摆不定的态度。同时由于各国发展的不平衡,对于某一环境问题的认识也不尽相同,因此在寻求解决全球环境问题的过程中有许多矛盾与分歧,主要集中在发达国家和发展中国家之间,在许多国际环境会议和国际环境谈判中,发达国家和发展中国家往往分成两大阵营,双方有各自的立场和要求,在一些国际环境立法与条约中,发达国家与发展中国家经常区别对待,承担“不同的但有区别的”责任和义务。但在某一具体环境问题上,发达国家之间、发展中国家之间也可能存在某些分歧,其组合分化并不一成不变。
  (二)国际组织(指政府间国际组织)包括综合性的国际组织,如联合国及一些地区性的综合性国际组织,也包括许多专门性的国际组织,如联合国的各专门机构等。自1972年人类环境会议召开以来,国际组织在环境领域中的作用稳步上升。就联合国而言,1972年以来先后组织召开了人类环境会议(1972)、世界环境与发展会议(1992)和东京会议(1997)等大规模的环境会议,对于唤起全球的环境意识,协调各国之间的矛盾、发起和促成制定解决全球环境问题的具体措施方面起了很大的作用。联合国环境规划署是1972年人类环境会议后设立的一个专门机构,自设立以来,环境规划署在增进国际合作,发起并组织制定国际环保公约方面做出了很大的贡献,一些重要的国际环境协定如《濒危野生动植物物种国际贸易公约》(1973 )、 《保护臭氧层维也纳公约》(1985)、《关于减少消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(1987)及《议定书修正案》(1990)、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(1989)、《生物多样性公约》(1992)、《联合国气候变化框架公约》(1992)等都是在环境规划署的主持下制定的。同时环境规划署积极联合其他国际组织共同寻求解决全球环境问题的途径。全球环境问题的解决需要有大量资金的支持,由于资金短缺的困难而难以解决环境问题、不能有效地履行环境条约的问题在发展中国家特别突出。一些多边国际金融机构如世界银行、国际货币基金组织及全球环境基金等在这方面起到了调节的作用。这些组织通过主要向发展中国家提供贷款、赠款等,支持它们保护和改善环境、有效地履行国际条约,并进行环保技术的研究、开发和利用,这样一方面增强了发展中国家保护和改善环境、履行国际环境条约的能力,部分地缓决了它们所面临的资金短缺和技术落后的困难,同时也加强了环境领域中的国际间合作,为全球环境问题的解决提供了一条途径。
  (三)非政府组织,即非官方的、非赢利的、与政府部门和商业组织保持一定距离的专业组织,有自己的利益和主张,代表社会某些集团或阶层的愿望或要求。是承上启下、沟通社会各界的中介纽带,是从事协调与合作的有效组织工具。全球环境问题的出现对世界各国都有挑战性,其影响是不分国界的,不受国家主权的影响,因而这样一个问题的解决具有“全球公益性”。而在一个由主权国家占主导地位的世界里要解决这样一个具有“全球公益性”的问题,各国由于受国家私利的影响难免会有许多障碍,这就为环境非政府组织的兴起提供了契机。由于环境非政府组织作用的特殊性,它们不代表某一国家的特殊利益,不受国家私利的影响,能够比较客观地对某一环境问题作出评价,在推动环境问题的解决方面发挥其特殊的作用。环境非政府组织发展得快,1972年人类环境会议的召开就有非政府组织的广泛参与,134 个非政府组织重视登记参加会议,还有一些非政府组织通过一些非正式的行动如宣传、倡议及游说等,对于会议的成功召开起到了很大的作用。到80年代,环境非政府组织在国际政治舞台上更为活跃。据估计,在80年代早期发达国家就有13000个环境非政府组织,发展中国家有2230个。 比较着名的有绿色和平组织、国际地球之友协会等。环境非政府组织的活动方式多种多样,一些可以通过自己的研究,依靠自身科技的优势对于环境问题进行精确的研究、预测,通过散发出版物等形式来影响公众意识和政府决策;一些可以直接在公众中宣传保护环境的重要性,以提高公众的环境意识;也可以通过游说政府,倡导和促使政府进行有利于环境的决策,也可以渗透到联合国体系当中,参与组织国际会议,监督和督促国际条约的实施并协调各国之间的关系等。
  (四)大公司尤其是一些大的跨国公司对于各国的环境政策产生重大影响。首先公司的活动对于生态环境产生直接影响。同时,公司的经济利益也受环境政策的直接影响。因此,一些公司会反对有损它们经济利益的环境政策,并且通过一些渠道来影响政府的决策。公司影响环境政策的一个典型例子是七八十年代控制CFC生产的事件。 主要生产和使用CFC的化学工厂和公司长期反对控制或逐步停止CFC生产的国际条约。70年代末,CFC被发现为是导致臭氧层损耗的主要物质后, 科学家和环保主义者要求控制CFC的使用。但主要生产和使用CFC的化学工厂和公司成功地游说而阻止了在喷雾器中禁止使CFC的命令的实行, 并使卡特政府冻结CFC扩散的议案破产。在里根政府时期, 杜邦拒绝生产更安全的替代品,除非政府在税收方面提供优惠,他们甚至不相信CFC 是导致臭氧层损耗的证据。在1988年即使有很确凿的证据后,杜邦公司仍然反对要求它不再继续生产CFC的建议。 美国公司很成功地使美国政府在1990年的蒙特利尔会议上反对通过对于HCFC有约束力的条约,致使会议只通过了一个只包括了一个没有约束力蒙特利尔议定书。
      当前环境外交领域中阻碍国际合作的主要障碍
  在当今环境外交格局下,国际社会为保护和改善全球环境做出了不少努力,取得了一定的进展。但是,在当今环境外交格局中有许多阻碍国际合作的障碍,主要有以下几个方面:
    南北矛盾
  南北方国家由于历史原因及发展水平的不平衡,对于当前环境问题的认识有所差异,主要集中在:(1 )对于经济发展与环境保护的关系的不同认识。发展中国家认为他们当前所面临的主要问题是经济落后,“贫穷是一切污染中最坏的污染”,其主要任务是大力发展经济,只有经济发展了,才有能力更好地保护环境,同时,他们也认识到环境问题的紧迫性,在大力发展经济的同时也注重环境的保护,以避免走发达国家“先污染,后治理”的老路,但绝不会牺牲经济的发展而奢谈环境保护;发达国家却要求发展中国家将环境保护放在首位,要求他们经济的发展要以环境政策为指导。(2)责任承担问题。 发展中国家认为发达国家自工业革命以来所采取的不可持续的生产和生活方式,消耗了全世界大量的资源,在创造大量财富的同时产生了大量的污染,对全球环境造成了极大的破坏。现在占世界人口15%的发达国家消耗全世界80%的原料和产品,排放的CO[,2]占世界总排放量的75%,因而它们是全球环境的主要破坏者,应对全球环境问题承担主要责任,并且应当义不容辞地向发展中国家提供资金和技术的援助,这只不过是偿还其以前所欠下的“环境债”而已;但发达国家却只是强调“地球只有一个”,要求发展中国家与发达国家共同承担责任,一些发达国家在一些环保条约中总想拉发展中国家加入,并借口先进的环保技术掌握在私有企业手中,政府难以要求它们进行非商业性的转让。南方国家无法阻挡北方国家的“环境剥削”,由于发展中国家为了发展经济实行对外开放,发达国家趁机将污染严重的企业转向发展中国家,并且将大批生产、生活垃圾运往发展中国家,使发展中国家成了发达国家的重工业区和垃圾场。同时发展中国家为了赚取外汇发展经济,向发达国家出口大量原材料,造成发达国家对于发展中国家的“生态掠夺”,严重破坏了发展中国家乃至全球的生态平衡。在解决环境问题上,哪些问题应优先解决,发达国家和发展中国家意见不一。发展中国家认为发达国家不应当只是注重气候变暖、臭氧层破坏等“北方问题”,而应当多关注一下发展中国家所面临的急需解决的问题如淡水资源的缺乏、沙漠化等问题。此外由于全球环境问题影响的普遍性及其解决的“全球公益性”,要求各国在合作解决全球环境问题的过程中必定要承担一些义务。一些发达国家趁机借口保护环境,提出主权有限论,要求建立超国家的国际机构来监督、审查各国的环境政策及环境条约的实施;发展中国家则认为,国际合作必须建立在尊重国家主权的基础上,反对发达国家干预发展中国家国内的属于一国内政的事情。
    缺少谈判的积极性
  一些国家由于看不到他们在解决全球环境问题的过程中会得到什么好处或者是不愿为全球环境问题而承担“额外的”负担和义务,只想坐享其成,“无票乘车”,而自己不必付出任何代价,因而在解决全球环境问题的谈判中缺乏积极性。还有一些国家由于政府领导人的短视,不注重长远利益,不愿在自己的任期内为解决全球环境问题而增加国内人民的税收而引起国内的反对,因而不愿意在解决全球环境问题上承担太多义务或投入太多的资金。
    “马拉松”式的谈判,条约实施缺少保障机制
  某一环境问题从开始引起人们的注意到为解决这一问题而进行国际谈判到协议的达成,再到各国的批准、生效,往往需要几年、十几年甚至几十年。全球环境恶化速度之快,完全容不得这样的“马拉松”式的谈判至生效的过程,保护全球环境急需各国尽快达成协议并尽快将协议落实、实施。即使已经达成了协议,由于各国的批准程序不同,因而条约的批准可能需要很长时间甚至由于国内的议会或国会的反对而使已经签署了的国际条约未能批准,这是对于国际社会不负责任的表现。条约的实施及实施的进程没有国际监督保障机制,因而许多国家对于已经达成的协议往往不去认真履行。例如对于“21世纪议程”的实施,进展非常缓慢,虽然生态已经处于紧急状态,但是各国政府对此的反应却远远落在了他们数年前许下的诺言的后面,他们甚至没有履行“21世纪议程”中所规定的义务:把国民生产总值的0.58%用于执行该议程,再贡献0.7%作为发展援助。
      行动起来,建立国际环境新秩序
  全球环境问题的解决,需要全世界各国、各组织等立即行动起来,建立行之有效的、有序的国际环境新秩序。
  各国首先应做好国内的环境保护工作,这也是为全球的环境保护做贡献。同时,重视环境外交,积极参与解决全球环境问题的谈判及国际会议等行动,寻求合作解决全球环境问题的行之有效的途径。发达国家和发展中国家应相互尊重、真诚合作,从实际出发制定切实可行的合作计划,并尽快将计划付诸实施。各国应各尽所能,为全球环境问题的解决尽自己最大的努力。发达国家应义不容辞地承担起自己在以前发展过程中对环境产生的破坏的责任,向发展中国家提供他们保护和改善环境所需要的资金和技术支持。发展中国家在大力发展经济的同时要注意环境的保护,不要走发达国家“先污染,后治理”的老路,加强发展中国家之间的合作,反对发达国家的“环境殖民主义”。各国对于已经达成的国际协议应尽力在本国使其获得批准、生效,不要因为时间的拖延而耽搁了治理环境的大好时机。
  国际组织尤其是联合国应该充分发挥其在国际社会中的作用,积极参与全球环境问题的解决,加强与各国政府、其它国际组织及非政府组织的合作,协调各方的立场,促成更多富有成效、切实可行的国际条约,并监督、敦促条约的落实。联合国在环境保护领域内面临资金匮乏、难以干预国家间的技术转让、难以解决发达国家对发展中国家进行环境剥削等问题及许多国际环保条约不够具体完整等。因此,联合国应加强自身机构的改革,加强国际合作,加强国际法律、法规的制定,充分发挥其国际论坛的作用。
  非政府组织应充分发挥其灵活性及广泛性,积极宣传环境保护,提高公众的环境意识,加强对国际环保条约实施的监督;一些拥有技术优势的环境非政府组织要加快进行全球环境问题的研究,提供翔实的资料,使政府、公众对全球环境问题的紧迫性有明确的认识。非政府组织应当积极地渗透到联合国体系当中,并加强与各国政府的联系,参与各种层次的环境会议,为全球环境问题的解决而努力。
  大公司尤其是跨国公司应当充分利用其在资金和技术方面的优势,积极研究、开发和使用有利于环保的技术和产品,并将这些技术及产品以优惠的价格向社会推广,不要为了追求眼前利益而对环境造成不可挽回的损失。同时利用自己与政府决策部门的特殊关系,推动政府决策部门作出有利于全球环境保护的决策,并配合这些决策的推行、实施。
  
  
  
东方LL京11~14N2生态环境与保护孙凯20002000 作者:东方LL京11~14N2生态环境与保护孙凯20002000
2013-09-10 20:59

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