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世纪之交的回顾与前瞻:人类环境问题与国际环境法
世纪之交的回顾与前瞻:人类环境问题与国际环境法
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      一、环境问题是20世纪最大问题之一
  国际社会在20世纪经历的重大问题有战争与和平问题,经济与社会发展问题以及环境问题,环境问题从20世纪70年代开始为整个国际社会所重视,在其后的近三十年中,环境问题越来越成为国际社会关注的全球性问题的中心和焦点。环境与发展问题紧密联系在一起,成为全人类和国际社会当前面临的最重大问题,环境问题是经济和社会发展问题的一部分,但环境问题又是一个独立发展问题的另一个重大问题。
  人类环境问题指的不是任何自然演化的结果。环境问题是人类不适当活动引起的对人类生存条件不利的环境变化。环境问题包括两个方面,一是人类对自然资源的不适当的开发利用,二是人类活动对环境的污染与破坏,本世纪以来的工业化、都市化和人口过度增长,以发达国家的高消费生活方式为代表的“不可持续的生活方式”,发展中国家的贫困化等等,是造成今日环境问题的主要原因。国际社会对环境问题产生的原因,基本上已经达成共识。在国际法律文件中,如1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议所通过的《人类环境宣言》,1992年里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过的《环境与发展宣言》等法律文件中,对环境问题产生的以上基本原因做出了有重要法律意义的阐述。
  二次世界大战结束以来,人类的环境问题在规模上和危害程度上都越来越严重,从二战以前的点源性污染发展成为今天的大规模,大范围的环境问题和全球环境退化,大气污染严重,氧层严重耗损,全球性气候变化,海洋环境恶化,水污染和水资源匮乏,森林减少,物种大量消失,有毒化学品和危险品数量猛增,土地荒漠化和沙漠化。这些严重的环境问题,不仅损害了人们的健康,降低了生活质量和福利,影响到经济和社会的发展,而且,已经对人类的生存和发展构成威胁。正如联合国环境规划署主任在90年代初期所言:环境问题是人类社会所面临的空前绝后的巨大压力和挑战。
  60年代末,70年代初,面对着越来越明显的各种环境问题,人们的环境意识开始觉醒,并且逐渐高涨起来,各界有识之士,包括科学家、政治家、社会活动家,开始把环境问题的严峻性揭示给公众和国际社会,60年代初美国科学家卡森的着作“寂静的春天”,罗马俱乐部的报告“增长的极限”,都起到了警醒舆论、唤起人们的环境意识的作用。在环境保护问题上,敏锐、 激进的年轻人的呼声和作用特别值得重视。70年代初在不少西方国家大学的校园里和社会上,曾经掀起声势浩大的环境保护运动。青年人奋笔疾书,奔走呼号,呼唤人们对环境问题的重视和觉悟。闻名遐迩的绿色和平组织在这次浪潮中诞生,并且一直是最活跃的人类环境保护事业的生力军。对环境问题的认识,对环境保护的要求首先来自民间。在民间的和各国的环保呼声的推动下,国际社会开始认识到环境问题的严重性。1972年5 月在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国第一次人类环境会议,为人类和国际环境保护事业树起了第一块里程碑。会议通过的《人类环境宣言》是人类历史上第一个保护环境的全球性国际文件,它标志着国际环境法的诞生。其后,环境问题引起国际社会的进一步高度重视,举世瞩目的最高层次的各国首脑会议——世界环境与发展大会1992年在里约热内卢召开,把国际环保事业推向新的阶段。
  环境问题在国际关系中,在国际政治舞台上的地位也越来越重要。有些学者已经提出国际生态政治的概念,用以概括环境时代的国际政治和国际关系的特点。环境问题和环境问题引起的人类生存问题已经提到世界政治议程上。环境问题引起了国际关系的巨大变化。这主要表现在以下几个方面:
  一、保护人类环境成为国际合作的重要领域。环境问题是全球性问题,它关系到全人类的健康、福利和生存,需要国际社会来共同面对,如果说国际经济近年来的发展特点是世界经济一体化。那么,从另外一个角度来看,国际社会正在因环境保护而形成“环境一体化”的新格局,为环境保护而结成利益共同体。
  环境资源的合理利用与国际经济发展有密切关系。环境和资源是经济发展的最重要的物质基础和前提性条件,同时,环境和资源又制约着经济的发展。保护环境是世界各国经济和社会持续发展的最基本需要。
  在地球的资源中,除了各个主权国家拥有的资源之外,还有一些资源属于全人类共有资源,如国际海底资源,南极地区的资源,外空资源等等,这些人类共有资源,大多已经通过国际公约在不同程度上确立了其作为人类共有资源的国际法律地位。有些还建立起对这类资源的国际共管制度的框架和国际管理组织和机构。例如联合国海洋法公约对国际海底资源的法律地位问题、管理问题等初步建立起一系列制度和管理机构。一些国家已经在这一国际法律制度的框架下,进行开采和科学研究活动。总的来看,对人类共有资源共有、共享、共管的国际法律制度现在还处于很初级的状态,对有些人类共有资源的国际法律制度仅仅是一个雏型,还需要进一步发展和完善。
  在环境资源的国际法律地位方面,还有一类资源属于两个或多个国家共管环境,如两个国家之间的界河,国际河流如莱茵河,国际海域如地中海等。这类国际共同管理环境,使有关国家形成环境共同体,这些国家之间需要通过国际合作来管理这类环境资源,这类国际合作的国际法律形式往往是缔结国际条约,有些还要设立组织和常设机构来进行管理。
  二、环境问题越来越成为重要的国际不安定因素,是未来国际冲突、动乱的一个主要渊源。
  时下一些国家对资源的争夺,已经造成了这些国家之间的严重矛盾甚至对抗。如西班牙与加拿大对远洋渔业资源的争夺,已经成为这两个国家之间严重的政治问题,诉诸外交途径仍然未有得到彻底解决。随着某些环境资源变得越来越短缺,环境问题会成为未来国际冲突的重要原因,如某些中东国家、南亚国家对水资源的争夺,很有可能酿成或者发展成双边的冲突。着名国际政治学家亨廷顿先生对未来世界政治预言,认为文化冲突是主要的冲突和冲突的主要原因。其余暂且不论,对经济发展和环境资源问题的忽视足以使人感到其论点难以使人信服。缘起于环境问题的国际冲突,会在未来世界的国际政治格局中起重要作用,有远见卓识的政治家和普通人都认识到了这一点。
  环境问题的进一步发展会产生环境难民问题。例如,二氧化碳大量排放造成的温室效应使气温上升,会引起南极冰山融化,海水上涨,一些国家国土将被淹没,人民将失去家园。近年来不断有岛国向国际社会提出这一令他们担忧的生命攸关的问题。有的国家已经将之提上日程,有的在国外置地备用,有的要求购买外国废弃建筑土用来加高本国国土,环境难民不仅使人民流离失所,而且会给国际社会造成巨大压力。造成所在国与周边国家发生矛盾和冲突。当今的世界已经被大量的政治难民和经济难民所困扰,环境难民的出现已经显露出其端倪。
  三、当今世界上两大国家集团——发达国家和发展中国家在国际环境保护问题上存在很大矛盾和分歧,影响世界经济和社会的持续发展,更影响到人类环境保护事业的发展。发达国家从发展中国家廉价取得资源,造成发展中国家的资源破坏和枯竭;发达国家向发展中国家输出废物转移污染。在对已造成的环境问题上,发达国家应该承担主要责任。发达国家的对自然资源高消费的不可持续的生活方式,是造成今天人类环境问题的主要原因。发达国家应向发展中国家提供资金和技术方面的援助,来保护环境。但发达国家并没有在总体上采取这种政策,反而以环境问题为借口限制发展中国家的发展。而发展中国家的环境问题,则主要是发展不足即贫困造成的。由于他们在国际经济中的不利地位,他们在经济和环境保护方面陷入了恶性循环的怪圈。但是在经济发展和得到环境保护所需要的资金和技术这两个方面,都得不到发达国家的支持。发达国家和发展中国家在发展与环境问题中的矛盾,对国际环境保护事业,乃至国际环境保护法律体制的发展有重大的影响。
      二、国际环境法在本世纪的发展
  环境问题的全球性和国际性,要求各国共同合作,建立起一种新型的全球伙伴关系。各国和全世界人民保护人类环境的要求,最终要落实于被国际社会广为接受并行之有效的国际法律中。在这个意义上,国际环境立法是解决人类环境问题的根本途径。
  国际环境法自本世纪70年代诞生,其后发展迅速,成为国际法最活跃的领域之一。迄今为止,仅在国际组织登记的有关环境保护的国际条约就有152个,与国际法的其他任何领域相比,数量都相当可观。 国际环境法在短短的四分之一个世纪里已经发展成为一个独立的法律体系。它的内容包括以下三个部分:国际环境法的基本原则,调整各个领域环境保护关系的具体法律制度和规范,以及国际环境保护组织的组织法、程序法。
  国际环境法的基本原则在这一法律体系中占有重要的地位。联合国历次关于经济、发展、环境问题的会议通过的决议,特别是1972、1982、1992这三次联合国环境十年大会的宣言,集中体现了国际环境法的基本原则。一国的活动不得损害他国环境和各国管辖范围以外环境;经济社会发展必须与环境保护相协调;各国负有共同但有区别的保护全球环境的责任(发达国家负有主要责任);兼顾各国利益和优先考虑发展中国家特殊情况和需要;尊重国家主权原则;为保护环境进行国际合作;共享共管全球共同资源;重视预防环境污染和生态破坏(遇有严重和不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化),以上这些已经被公认为是国际环境法的基本原则。基本原则不仅对国际环境法的法律制度和规范的形成和发展具有重要指导意义,而且原则本身有法律规范的性质,即有法律上的可操作性,环境纠纷、争端在没有具体规则的情况下,可以依据原则来解决,相对于可以进行操作的法律制度和法律规范等“硬”法,国际法中的基本原则被称为“软法”,国际环境法中大量“软法”的存在,是国际环境法的一大特点。
  在国际环境法的具体制度、规章方面,现在置于国际法律体制控制下的主要有以下各个领域的环境问题:
  1.保护大气环境。主要有保护臭氧层和防止二氧化碳引起气候变化,防止二氧化硫等气体引起的酸雨等三个方面的国际公约。
  2.保护海洋环境。主要有《联合国海洋法公约》中的有关规定,如各国对各类海域的环境管辖权的规定;关于船舶造成污染的一系列国际公约;防止倾倒废物污染海洋的公约;区域性海洋环境保护,如北海、地中海等海域由周边国家来共同保护的区域性国际法律体制。
  3.保护生物资源和自然文化遗产。主要有保护物种多样性、海洋生物资源和自然文化遗产的国际公约。
  4.人类共享共管资源的环境管理。如国际海底资源、外空资源、南极地区的环境管理。
  5.防治危险废物越境污染、核污染、化学制品污染。主要有防止废物越境污染的《巴塞尔公约》,防治核污染的一系列公约,国际劳工组织制定的一系列保护劳动环境的国际公约。
  6.双边和区域性条约。主要保护对象是国际水道和区域性海洋。
  现有的国际环境法律制度、规章、规范在保护环境的效果,规范的力度等方面有很大差别。目前存在以下几种情况和类型:
  某些全球性环境问题,已经被置于国际公约的严格控制之下。问题已经得到有效的遏止,并且从根本上得到解决。如,人类使用氟立昂等化学物质制冷,破坏了保护地球生物(包括人类自己)的臭氧层,问题本世纪70年代被发现,80年代中期开始国际立法,到90年代初就基本上从法律上解决了问题。有关国际公约规定:到本世纪末发达国家停止使用,到2010年发展中国家停止使用氟立昂等二十种破坏臭氧层的物质。这种立法的速度和对问题治理的彻底性,在国际环境法中是比较突出的。在防止向海洋倾倒废物的国际立法,防止船舶污染海洋(主要是运输石油船舶)的国际立法上,因措施比较得力,法律比较健全,因此,对环境的保护力度和效果也是比较好的。
  但是,很多旨在解决全球性环境问题的国际环境立法,还处于很初级的发展阶段。很多公约只是形成了框架性的结构,作出一些很原则性的规定。这类公约还远远没有达到从根本上治理该项环境问题,作出具体的可操作的法律规定的水平。目前这类公约还谈不到明显的环境治理效果。然而,在这类国际公约中目前国际社会所达成的有限的共识也是来之不易的,是发展中国家与发达国家在关系到国家的发展权、环境权、国家主权等问题上斗争的结果。发展中国家和发达国家之间在环境保护上有共同利益,除了斗争还有相互妥协、作出让步的一面,否则不会达成协议、形成公约。联合国《气候变化框架公约》,《生物多样性公约》,是这一类型公约的典型。这类公约目前还只具备框架和原则,具体法律规则有待于今后的发展。
  如果说国际环境法的立法存在以上问题。国际环境法的执行问题,环境损害责任问题,无论是在国际公法的传统中,还是在国际环境法的现实中,都是相当薄弱的。这也需要在今后逐步发展。
  国际环境法对国际共享共管区域的环境问题及时作出法律规定,防止了已经开始酝酿的对这类地区的环境的滥用。这是国际环境法在本世纪取得的一大成就。例如,曾有些大国欲把南极当做核武器试验地、垃圾处理场,以及商业性开发利用其自然生物资源等。南极条约等国际法律文件制止了这类活动,为我们地球保留了最后一块净土。如果没有这一国际立法,我们今天面对的南极环境是不堪设想的。又如,大国曾有瓜分外空和天体资源,进行军事利用,搞星球大战的念头。如果不是在国际法上确立了“和平利用外空原则”,人类面临的战争威胁、军备竞赛、环境威胁和危害比现在不知要大多少倍。国际法、国际环境法在这一方面的作用和功绩,近年来不大被人们提起。然而,在这世纪之交我们对国际环境法进行回顾与前瞻时,不能不强调指出这一点。
  国际环境法对各国环境立法发展和进步的推动作用,从而促进、带动了国际环保事业,这是国际环境法的另一成就。国际环境法与各国的环境法是互相影响的。国际环境法在其发展的初期,受各国国内环境法的影响较大,从中吸收了一些法律原则和规则。以后,保护环境的国际立法通过各种法律机制,包括要求把国际公约的内容转变为国内立法,或者要求国内立法与国际立法相衔接等等,促动了各国环境立法的发展速度,提高了对环境的整体保护水平。我国参加的环境保护国际公约对我国的环境立法的促动就是一个很好的例子。当前,环境问题在国际关系、国际政治中已经有重要地位,人们称之为国际生态政治、国际关系的绿色化等。有些国家(如德国)正在酝酿修改宪法,将“社会市场经济”改为“社会生态市场经济”,以提高生态保护在宪法这一根本大法中的地位,把保护环境作为根本国策。这种国际潮流反映了环保事业日益提高的地位,说明了人们环保意识的高涨。
  国际组织(联合国及其机构、政府间国际组织和民间国际组织)在国际环境法形成和发展过程中作用特别重大。他们是国际环境保护事业的重要参与者,是环保事业和环保科研的组织者,在国际环境立法中是主要组织者,在法律实施上是许多国际公约的执法者、执法监督者。在一定意义上,没有国际组织就没有今天的国际环境法。国际组织在国际环境法发展中的重大的、关键的作用,是国际环境法的突出特点之一。在总结和展望国际环境法发展时,我们应该充分认识这一特点,更加重视国际组织的工作。
  国际环境保护自70年代以来一直是国际社会和科学界、社会人文学术界关注的热点问题。90年代初百名世界着名科学家联名向全世界呼吁,拯救环境。在国际环境法的法学研究方面,众多的法学家、社会活动家以对人类前途命运的关怀和崇高的社会责任感投入这一事业。各国的环境教育、环境法学教育正方兴未艾,许多国家已经把环境教育列入中小学的必修课程。我国学术界从80年代开始较为系统地研究国际环境保护法,并取得了一定的成果。
      三、21世纪的国际环境问题和国际环境法
  我们正处于一个历史的抉择关头。我们人类或者继续实施现行政策,保持国家之间的经济差距,在全世界各地继续增加贫困、疾病和文盲,从而继续使人类赖以生存的地球生态系统恶化;或者改变现行政策,改善所有人的生活水平,更好地保护和管理生态系统,争取一个更为安全、更为繁荣的未来。1992年里约会议通过的《21世纪议程》从后者出发,为全球持续发展提供了蓝图和行动纲领。这一文件连同里约会议通过的其他文件一起,为国际社会制定发展 和环保战略、保护环境、加快经济增长、增强国力,提供了指导性的原则和依据。这些文件对各国的环境政策和立法都将产生重要影响,对国际环境法的发展更有指导意义。
  面对现实,我们不能不心怀忧虑。不幸的是,这种忧虑并不是“杞人忧天”。环境问题在总体上并不令人乐观,据估计,环境问题在总体上会继续恶化。某些全球性环境问题会得到遏止或缓解,如臭氧层的破坏。但更多的环境问题还都没有在国际法中得到解决或者是得到有效的遏制。多数国际公约停留在只有原则性规定、无具体措施和可以操作的法律规则的水平上。
  我们可以预计,在下一世纪的国际关系、南北关系中,环境问题将占更重要的地位。国家之间的纷争将更以能源、资源、水资源、生物资源(如渔业资源)的争夺为内容。环境在国际关系和各国的社会发展战略中占有更重要的地位。国际法越来越以调整发展与环境方面的关系为主题。国际环境法会成为国际法中最重要的内容与分支。国际环境法必须解决好一些重大环境问题。在国际公约中,应超越目前的“框架”、“原则”阶段,为各国设定保护环境法的具体义务。国际环境法要在条约的执行上有发展和突破。以上两个方面是国际环境法未来的发展方向。
  我们清醒地看到,发达国家与发展中国家对环境问题的严重性和紧迫性有一定的共识。但是,在环境与发展问题上他们之间有重大的利益冲突。如发展权、环境权、国家主权之间的矛盾,发达国家与发展中国家的矛盾,是环境保护中的主要矛盾。这个问题解决不好,人类环境保护事业及其法律形式——国际环境法就不会有大的发展。发达国家能否改变不可持续的生活方式,减轻环境破坏;能否改变旧的国际经济秩序,帮助发展中国家摆脱贫困这一造成他们环境问题的主要原因;能否以实际行动,用资金和技术支持发展中国家的环保事业,这些是决定未来国际环境保护事业走向的主要因素。
  科学技术的发展在一定意义上导致了今天环境问题的产生。但是,应该看到,科学技术的进一步发展也会使环境问题得到进一步的治理。如,清洁安全能源的使用,会使我们摆脱二氧化碳——污染大气层——温室效应——气候变化这一困扰人类的重大环境问题。因此,展望21世纪,我们也寄希望于科学技术的发展会有助于人类环境的保护。
社会科学战线长春242~247D416国际法学那力19981998吉林大学法学院 作者:社会科学战线长春242~247D416国际法学那力19981998
2013-09-10 20:58

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