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教育市场化的比较研究:中国和世界
教育市场化的比较研究:中国和世界
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    〔中图分类号〕G40-052 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-8064(2003)05-0053-04
    在过去的二十余年里,世界上许多国家都发生了深刻的教育改革。尽管各个国家教育改革的原因不同,但这些改革都呈现了一些共同的趋势,教育的去中央化(decentralisation)、教育的市场化(marketisation)和教育的私营化(privatisation)。对许多国家来说,教育改革是重新建构教育制度。中国在过去的二十余年里也发生了重要的教育变革。本文将从比较的观点介绍和分析世界,主要是英语国家的教育市场化改革,从而希望对我国的教育市场化趋势做出评价。
      一、世界教育市场化的改革
    许多学者认为,推动西方教育改革的原因是经济上的考虑,特别是劳动力的准备和与其他国家的竞争(Levin,1997)。教育被认为是培养竞争性人力资源的关键。对教育质量的不满意是刺激改革的另外一个因素。学校不能满足社会对教育的需求,教育中的官僚和垄断被认为是问题的核心所在。正如Caldwell(1999)指出的,高度集中的和官僚的体制在从工业社会到知识社会的过渡时期越来越不能对于社会的需求做出反应,尽管以前的体制在一个多世纪里为民众提供了良好的服务。
    在英国,随着保守党在1979年的大选获胜,一系列的教育改革法案被保守党政府发布,包括1980年的教育法案、1988年的教育法案、1992年的教育法案和1993年的教育法案。这些法案,尤其是1988年的教育法案被广泛地认为是根本地改变了英格兰和威尔士自二战以来建立的教育制度,其中一个重要的思想是把教育引入市场。
    Beare and Telford(1994)勾勒出了美国教育改革的三次浪潮,特别是第三次退潮:根据“市场”新的含义,学校的管理权被下放,围绕着择校增强了学校的自主性、竞争被引入学校、顾客选择的概念也被引入课程设计。
    这在上个世纪80年代的教育改革之风很快也吹到了澳大利亚和新西兰。相似的改革也在欧洲出现(Beare and Telford,1994)。这些在上个世纪80年代和90年代的世界范围的教育改革有着相似的趋势:管理的去中央化(decentralisation),教育的市场化(marketisation of education),教育的私有化(privatisation of education)和课程、考试改革(curriculum and testing changes)。教育的去中心化指中央政府将对教育的控制权力部分地下放到地方和学校;教育的市场化指将市场因素、竞争和对顾客的快速反应引入学校管理;教育的私有化指鼓励私立学校的发展。
    许多教育家认为,为了更好地为顾客服务,提高办学机构的效率和效益,市场因素必须被引入学校体系(Guthrie,1994)。国家在办学上的垄断必须被打破,竞争——一个市场的突出特征,应该被引入学校体系。公立学校被广泛地认为低效、低质量和官僚;教育行政被认为平庸、对公众的需求反应迟钝、在运用公共资金上浪费和不负责任;更重要地是学校传授的知识过时,使得毕业生离开学校的时候不能适应社会的需求(Kwong,2000)。经济的全球化使我们相信,对技术和组织进步反应迟钝可以直接影响政府的政治前景和人民的生活水平。人们期望一些市场因素:对消费者要求迅速反应和通过竞争的效率能够解决这些问题。
    教育的市场化经常体现为家长选择(parental choice)。市场的鼓吹者们相信家长们能为他们的孩子做出最好的选择。那么学校就能通过竞争学生的过程而提高自己。那些不能招收足够数量学生的学校,将不能从政府获得足够的资金而面对关门的危险。这就鼓励学校提高他们的质量以吸引足够数量的学生。竞争,一个市场的因素,将通过家长选择提高学校的水平,并最终提高整体的教育质量;为了争取家长,保持和增加学生数量,学校会对顾客的需求迅速反映;这样就会导致好的学校成长,而差的学校将关门的结果(Bagly et al.,1996)。
    对市场因素的意识选择使一些国家考虑私有化公共服务机构,包括教育(Anderson,1994)。私立学校存在的决定因素是社会存在的对教育更多的需求和不同的需要。在大多数国家,私立学校是和公立学校并存和共同发展的。许多高质量的私立学校并不以营利为目的,他们服务于社会的文化和宗教需要。在大多数的发展中国家,私立学校主要是靠私人资金,但是在许多的发达国家,国家要补助一部分资金,政府通过雇用教师和制定招收学生标准对其进行一定的控制(James,1994)。但是对教育的私有化也有着相反的意见。Fisher(1982,p.202)争论道:“私有化教育将导致更多的不平等,竞争将强化富有和贫穷之间的界限,增加种族和民族之间的隔阂”。
    但是所有的政府都把为其公民提供适当的教育看作是自己的责任。承载着重要社会功能的教育不能被放在一个自由市场上。即使是教育市场化的极力支持者也不会忽视这一点。教育的市场化是一个准市场(a quasimarket),而不是一个自由的市场(a free market)。关于准市场,Carroll and Walford(1997,p.4)指出,从供需的双方看,引入学校系统的市场力量是根本不同于自由的市场的。
    “从供方看,教育机构不必要由私人拥有,或者把追求最大利益作为主要目的;另外,成为新的教育机构要经过严格的审查和接受严格的管理。从需求方来看,购买者不必要是消费者,最基本的,儿童事实上只有一次机会接受基础教育,如果做出了错误的选择,事实上不存在再选择的可能。”
    对教育市场化的批评从来没有停止过。一些教育家们坚持,教育和市场是矛盾的。McMurtry(1991)争论道,从目的、动机、方法和标准看,市场和教育存在根本的不同。
      二、中国的教育市场化趋势
    随着我国经济改革的逐步深入,教育也被深刻地影响着。教育,包括学前教育、义务教育、高中阶段教育以及高等教育在内的各个教育领域等都或多或少地表现了市场化的倾向。此部分将分析城市正规教育系统中存在的这种市场化倾向,以及关于教育市场化的理论讨论。
    (一)教育市场化的实际表现。
    中国教育的市场化表现有着自己独特的特点。
    1.教育机构向市场寻求办学经费。
    办学经费紧缺在我国是一个长期存在的问题。我国学校一直有兴办校办工厂的做法,这是补充紧张的办学经费的一条重要途径。在改革开放的新形势下,除了继续兴办校办工厂外,许多学校开辟了新的筹措经费的路子,如租赁房屋和招收择校生收取赞助费等等。在近几年经济发展相对缓慢、市场疲软的大环境下,很多学校的校办工厂也不景气。因此,一些学校通过招收择校生收取费用就成为了一个重要途径。Ng(2001)在1997至1998年对广州21所中学的研究表明:学校通过不同的途径筹集的经费相当于政府拨款的22%;招收择校生是学校创收的最大来源,相当于学校创收的35%。
    2.教育收费。
    在过去的十余年里,教育收费一直是一个被广泛关注而引起投诉最多的教育问题之一。教育行政部门也不断发文件要求禁止择校以及与此相联的择校高收费,但这个问题始终没有得到解决。
    学前教育在我国属于非义务教育,所以收取费用就成为合理的。但是问题并不这么简单,收费的标准究竟应该是多少?除了收取标准的费用外为什么还要收取高额的赞助费?除此之外,有的幼儿园还借举办各式辅导班或学习班的名义向家长收取各式费用,办班费、教材费以及订阅杂志费等等。课外的辅导班名为自愿,实际上多少带有强制的性质。义务教育是由国家为所有儿童提供的免费教育。我国实施九年义务教育,并规定了就近入学的原则。在实际的操作中,地方教育行政部门一般采取学区内就近入学的政策。由于各种各样的原因,学校间存在很大的差异,既有硬件上的差异,如校舍、教学设施等等;也有软件上的差异,如师资、管理、声誉和历史等等。既然学校间有差距,许多家长如果对就近的学校不满意就希望选择一所自己满意的学校,学校迎合这种需求,认为承担学区外孩子的教育是义务外的事因而应该收取费用,于是择校收费的现象就产生了。择校费随着平均收入水平的逐年提高而不断增长。2002年,北京市规定的择校费是小学六年不超过12,000元,中学不超过30,000元;但实际上很多好学校的择校费大都超过了这个标准。一类校的择校费严重超标,大多4~5万元,有的甚至高达6~7万元;更多的学校则齐着3万元的边儿,既不超出限额,又不亏着自己(李海,赵铮,2002)。许多中小学借举办各种补习班、收取课外资料费等等,名目繁多的收费遭社会所抱怨颇多。
    中国高等教育的市场化表现为多方面,于1989年引入的收取学费制度、专业与课程适应市场的改造、教师聘用以及科研成果的转让等。这里仅就学费问题进行讨论。1999年,我国城镇居民人均年收入为5,854元,农村人均年收入为2,210元;而2000年我国高校学费平均达到4000-5000元,远远超出大多数家庭的实际承受能力(章达友,2000)。高校实行收费入学制度以后,由于有效的贷款机制并未相应地建立,贫困家庭学生的就学问题一直是一个很突出的问题。
    3.私立学校和民办公助学校出现。
    我国的私立学校在上个世纪50年代因全部被公有化而消失。在改革开放的经济政策下,私立学校于上个世纪80年代末又重新出现,我们一般称之为社会力量办学。从90年代初起,社会力量办学开始在正规教育领域扮演角色,从幼儿园、小学、中学、甚至大学,社会力量办学都有介入。在上个世纪90年代中期,另外一个重要的现象是在北京、上海、天津、广州等大城市出现的民办公助学校。所谓民办公助学校是原来国家的学校交给个人去承办,国家不再拨款,学校的办学经费自筹,可以收取学费。有学者认为,这是国家学校的私有化(Lin,2000)。但是官方却否认民办公助学校私有化的倾向,用“办学体制改革试点校”的提法(Qin,2002)。由于民办公助学校虽收取费用,但低于私立学校的学费,所以受到很多家长的欢迎。但很多家长也抱怨,当一所好的学校被改革为民办公助学校而收取费用时,这实际上是国家学校变相的收取费用,根据成绩进入一所好的学校变成了根据家庭的经济能力,这是不公平的和不合适的。
    (二)教育市场化的理论讨论。
    对西方的教育的市场化,我国学者表现了很大的兴趣,这一方面因为他们希望借鉴别国的经验,以寻求对我国教育存在的实际问题的解决办法;另一方面,随着我国对外开放,了解世界的教育改革动态和现状也是潮流。许鸣和胡晓莹(1998)介绍了西方国家教育市场化改革的状况。教育的产业化也在近年成为了一个热烈争论的理论话题。吴福光(2000)讨论了市场价值下教育的产业性问题,认为教育是一种产业,应该按经济规律处理自身的产业性问题。在2000年中国教育绿皮书中,教育产业化被作为一个新视点加以介绍。
    对教育的市场化,学者们区分了教育的不同阶段,义务教育和非义务教育。
    根据教育产品的不同类型,对教育的经营也不同。关于非义务教育,教育的市场化已经很明显了,高等教育收费已是现实,从试验阶段走向全面铺开。由于在义务教育领域,我们一直强调政府在办学中的主导作用,而且《义务教育法》明确规定免费、就近的原则,所以对义务教育领域的教育市场化的讨论是在现实,如择校、乱收费等现象的推动下开始的。
    一部分学者认为,在市场经济改革的大背景下,把市场机制引入教育有其合理的一面,是可能的。雷鸣强(1994)提出,我国基础教育存在引入市场机制的现实基础,主张用合理的形式把市场机制引入基础教育。他实际上是把目前存在于基础教育领域的现象,如择校、收费、办课外班创收等在理论上合法化。张琼(1999)论述了将市场的等价交换原则应用于教育的几个方面:
    ●教育成本的补偿机制:按照谁收益谁分担,多收益多分担的原则,教育成本应由政府、企业和个人共同分担;
    ●优教优筹原则:优教优筹,打破收入中的平均主义;
    ●投资办学的合理回报原则:允许民办教育盈利。
    但是更多的学者持保留的态度。Tsang(2000)指出,在不信奉绝对的社会平等的情况下,在一个日益增加的不平等的社会中,许多人认为中国社会的择校现象将增加教育上的不平等。程有信(1997)也论述了义务教育学校高收费的性质与危害。
      三、教育市场化的比较
    从以上对西方国家教育市场化的介绍和对我国教育市场化的表现及理论争论来看,中国在过去的二十余年里在教育界出现的市场化倾向与西方的教育市场化的改革倾向完全不同,表现为教育背景不同、政治社会背景不同和实际表现不同。
    1.教育背景不同。
    西方国家的教育市场化的推动是在已经普及义务教育的前提下进行的,教育市场化改革的初衷是提高教育质量和打破国家在教育中的垄断。而中国的背景却完全不同。在过去的二十年里,我们一直致力于普及初等教育和普及九年义务教育,直到上个世纪末,我国才在85%的人口地区基本普及了九年义务教育。客观上,普及程度还是很低的,尤其是农村。在约15%的落后人口地区,主要是西部边远地区,还只能普及六年初等教育。此外,尽管我国实施免费义务教育,还有着缴纳学杂费的规定。对贫困家庭,学杂费依然是沉重的负担,再加上各地不同程度存在的乱收费问题,对很多中低收入家庭,即使是在义务教育阶段,也是不轻的负担。从这一点上讲,我们还没有实施真正意义上的义务教育。在这种教育背景下的教育市场化倾向,交费择校、缴费上大学、公办民助学校和私立学校等只能是使教育的不平等现象更加严重。
    2.政治社会背景不同。
    上个世纪80年代和90年代早期发生在英语国家的教育改革有着其特定的政治背景。这里有一个事实,这一时期是保守派政府执政,美国是罗纳德·里根(Ronald Reagan)和乔治·布什(George Bush),在英国是撒切尔和梅杰的保守党政府;而英美在客观上由于语言和价值观的原因对其他英语国家产生着巨大的影响(Beare & Telford,1994)。以英国为例,市场化和私有化的改革不仅仅是在教育领域,而是更大范围的,包括电力、煤矿、交通等领域。撒切尔政府相信市场会解决很多问题,提高效率。
    我国教育出现的市场化倾向是受到我国经济改革的深刻影响的,主要表现在以下几个方面:
    ●国家的财税体系改革直接影响到了教育经费来源的变化,基础教育的办学经费由各级地方政府负责。短缺的教育经费使学校希望通过各种途径筹措经费以维持和提高学校的办学水平。
    ●经济改革给中国社会带来了巨大的变化。政治上,人们有了相对的更多自由,包括居住、就业等等,观念上也发生了很大的变化;经济上,生活水平的普遍提高和家庭收入的增加使人们愿意拿出一部分钱投入到孩子的教育上。这就在客观上形成了一个对教育强大需求的市场,从而推动了一些学校收费入学的做法。
    ●从教育政策看,由于承认我国是一个大国、穷国,国家兴办教育的压力巨大,政府不能保证全部的教育经费,即使是在义务教育阶段。所以鼓励社会力量办学就成为一项重要政策。这导致了私立学校在上个世纪80年代末的再出现以及90年代中期民办公助学校的出现。
    3.教育市场化的表现不同。
    教育市场化在英美等英语国家的一个重要表现是允许家长自由为孩子选择学校。家长为孩子选择学校被给予了法定的权利。另一个方面是在学校系统引入了竞争,国家的拨款根据学生数。而中国的教育市场化主要表现在教育机构由于教育经费的不足而兴办校办企业、出租房屋等直接的市场行为、公立学校的不规则收费、公立学校改制成为民办公助学校以及社会力量办学的逐步扩大等。这些表现是政府对教育的投入不足,而社会对教育的需求不断迅速增长的结果。
      四、总结和思考
    无论在理论上和实践操作上,我国教育的市场化和国外的教育市场化都存在很大的不同。在中国对外进一步开放和加入世界贸易组织(WTO)的环境下,学习国外的先进经验已成为一股潮流。但是,学习别人的一种具体操作而不了解其理论根源及其政治、社会、经济和文化背景则完全不会给自己国家的教育带来益处,反而会损害大多数儿童的利益。从对我国学者的关于西方国家教育市场化的介绍的文献来看,有几个缺陷:一是没有这些国家的政治、文化、历史和教育背景,只是单纯的介绍其教育改革动向,只见树木,不见森林;二是没有实地的调查,都是从国外的文献综述而来,难免会纸上谈兵和失之片面;三是重视介绍理论观点,不重视介绍国外教育家对中小学教育市场化的实际研究,如对择校的基于学校和学生的研究报告。这就会给我们造成几个认识上的误区:以为其他国家搞教育的市场化,我们也可以搞;二是以为别的国家的教育市场化很普遍,有不可不学之势;三是对一些西方理论家的盲目追从,以为只要他的理论很着名,就可以应用于我国的教育实际。
    我国教育经费的长期短缺促使国家鼓励学校通过不同途径向社会寻求资金;教育机构的不平衡使部分家长希望利用市场的操作方式,优质优价,来达到能使自己的孩子接受高质量的教育的目的;有的学校利用了政策和社会对教育的需求收取费用。在市场操作下,功利性的目的是明确的,而文化的目的则是隐含的,这个更大意义上的民主反映其实丢失了(Marginson,1999)。即使是在西方国家,教育的市场化也存在极大的争论。事实上,尤其是在学前及中小学校教育阶段,西方国家的市场化的操作是很有限的。以英国为例,4~16岁的儿童可以接受国家完全免费的教育,包括教科书、学习用品以及音乐、美术的学习等。在我国这样一个社会主义国家,在我们依然不能全面实现九年义务教育的背景下,以收费为特征的教育市场化使金钱而不是才能成为接受良好教育的条件,其直接结果是使大多数来自于并不富裕的家庭的儿童处于不利的位置,这是很不平等的。教育担负着重要的政治和文化功能,尽管教育不能避免市场经济的影响,但是学校的教育特性完全不同于商业中的竞争。因此,办学将永远不能像自由的市场中的商业操作。
    (限于篇幅教育科学大连53~56G1教育学秦行20042004本文分析和比较了英语国家在过去的二十年里教育市场化改革和我国的教育市场化倾向,指出:我国的教育市场化倾向与西方国家的教育市场化改革在政治社会背景、教育背景和实际表现上有着很大的不同。我国学者在介绍西方教育市场化的改革时存在缺陷:片面、缺乏实地调查和盲目追从理论。由于教育承载着重要的政治、社会和文化功能,因此,市场的操作方式并不适用于教育,尤其在我国这样一个社会主义国家,在尚没有全面普及义务教育的背景下,市场化的操作将会加重已经存在的教育不平等。教育市场化/教育改革/教育收费/教育不平等。基金项目:本文为徐辉教授主持的教育部人文社会科学研究资助项目“比较教育视野中的西方教育新思潮专题研究”的成果之一,项目编号:02JA880033。阎凤桥付轶男(1972-),女,黑龙江哈尔滨人,东北师范大学国际与比较教育研究所硕士生。东北师范大学 国际与比较教育研究所,吉林 长春 130024  XU Hui 1,WANG Jing 2
  (1.School of Education Science,Southwest Normal University,Chongqing 400715,China;2.Publicity Department of Committee of CPC,Chongqing Industrial and Commercial University,Chongqing 400060,China)Education for International Understanding is an new idea in the twenty-first century and it is also the main content for world peace.The common experience to strengthen education for International Understanding consist of paying attention to foreign Language teaching,Setting up curriculum such as International Study and developing international communication and cooperation.秦行音(1967-)女,山西潞城人。于1995至1999年秋在教育部工作,1999年秋赴英国赫尔大学教育研究院(The Institute for Learning,The University of Hull,U.K)学习,于2002年底取得博士学位(PhD)回国,加入中央教育科学院研究所。主要研究方向:教育政策和教育社会学。中央教育科学研究所,北京 10008 作者:教育科学大连53~56G1教育学秦行20042004本文分析和比较了英语国家在过去的二十年里教育市场化改革和我国的教育市场化倾向,指出:我国的教育市场化倾向与西方国家的教育市场化改革在政治社会背景、教育背景和实际表现上有着很大的不同。我国学者在介绍西方教育市场化的改革时存在缺陷:片面、缺乏实地调查和盲目追从理论。由于教育承载着重要的政治、社会和文化功能,因此,市场的操作方式并不适用于教育,尤其在我国这样一个社会主义国家,在尚没有全面普及义务教育的背景下,市场化的操作将会加重已经存在的教育不平等。教育市场化/教育改革/教育收费/教育不平等。基金项目:本文为徐辉教授主持的教育部人文社会科学研究资助项目“比较教育视野中的西方教育新思潮专题研究”的成果之一,项目编号:02JA880033。阎凤桥
2013-09-10 20:51

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